论公民权利与法治国家的建设
何云笑
内容提要：公民权利的建设与发展是一个真正法治国家的基石，长久以来，我国法治化的推动都以法制建设为物质前提，然而法制的根本是在于公民的权利，也即公民法定权利。保障和促进人权的发展是20世纪以来全世界的共同趋势与追求，人权与法制乃至法治相结合，应当依靠公民（法定）权利作为沟通之桥梁。文章从公民权利与人权之关系，以及对法治国家的建设进行了一些探讨和比较，力图为中国法治国家之建设作些新的且有意义的探索。
关键词： 权利 公民权利 人权 法治国家
————————————
法律和权利（或为人权），是法学中一个基本论题，在政治学或国家政治中也是一个传统话题。权利这个语词的内涵相当丰富，从广义上说，人权只是权利的一个主要方面，而不是全部。法律中的权利概念也有很多区分，不过一般之终极定义，还是降落到人权之上。当决定公民在国家中的地位以及与国家的关系等诸多基础性重大论题时，人权权利又被法律实定化，成为基本权利以及各项普通权利。在一主权国家疆域之内，我们可以把这些人权被法律实定之权利概括称为公民权利。这样有两个优点，一、由于人权的概念较为抽象，对其定义解释争议颇大，且在实际法律操作中较难把握尺度和范围，而公民权利则是法律明文载明或可以依实定法推出的，这样易于真正体现人权、保障人权（起码在司法实践操作中）；二、法律实定的公民权利符合法治国家的要求——以法治国。更好地避开了意识形态和政治的纷扰，在保障落实人权的情况下更能推动社会主义法治国家的建设。公民权利是法律实定化的人权，它是一个开放的权利框架，未被法律或者暂时未被法律囊括的人权内容并没有被遗弃，随着法律和相关制度的完善可以逐步被填充。权利可能始终无法全部被法律实定化（基于人权范围之伸缩性质），但依旧可以根据现行法律推出具体权利内容，譬如我国现行法律中并未明文载有地役权，但可以根据民法通则及相关法律规范推出此民事权利。这样既保障了公民的各项实体权利之实现，亦可保证其权利自身的法律依据，以便救济。
一、法治国家的建设根基——公民权利的法律内涵
设定或重述公民权利这一概念，根本之意在于推动我国法治发展。梳理基本权利、权利、人权等一系列法律概念，目的亦是为法治国家之建设。法治国家的基石是为法律，法律之源是为权利，公民权利（人民主权）决定法制，法制继而决定法治，法治保护人民权利。这些虽为普世且看似简单的逻辑，但实践却并非易事。公民权利、人之权利（人权）虽为法律制度之指导精神、立法之根本，却难以对其把握和理解调控。当代国家，宪法是根本大法，亦可认为所有法律皆源于此，在一些法学流派看来，人们所有之权利是源于法律规范。是宪法法律设定权利，还是权利设定宪法法律，历来争议颇大。自然法学派认为，人权乃是先国家、先宪法之权利，社会契约论者更认为，人民主权（人民让予部分权利）而共同组成国家。质言之，应然法与实然法的关系调和是主要的问题。从现实角度出发，人权确实指导和规制立法与护法（包括守法、执法），法治国家基于民主的、开放的、文明的、自由的、正义的立法体制和严格的、公平的、公正的护法体制。而公民权利的法律性、制度性、规范性能恰好地帮助法治中这两种体制的保障建立和完善。
一国公民在本国内享有全部的法律权利，是为公民权利。自1982年人民共和国新宪法颁布以来，以及相应的民法、刑法、行政法等普通法律出台之后，我国社会进入了一个真正意义上的法制阶段：每一年都有许多新的法律法规出台，旧的法律法规也在不断地修改以适应我国公民权利的发展。人们已经逐步感受到民主、自由、公平、正义的气息，社会主义在经历一系列的大动荡大调整之后，又焕发出新的生机。社会制度的建设不再脱离经济、远离实际，决策者们已经在认真考虑国家需要的是什么，人民需要的是什么，人民在满足生活需求后，自然而然地会关注政治生活，关注自己的权利问题。可以说，这是一个公民权利觉醒的时代。
二、法治国家与保障公民权利之关系
法治国家的目的在于保障公民权利，其实质是保障人权。人权经法律化后成为了公民权利的概念，既然公民权利是由法律实证定之，那就可以通过立法、法律解释等可操作工序进行完善和健全。法制建设的含义即通过建设法律制度来加强和保障公民权利。在利益多元化的当今社会，公民权利的建设意味着个体权利与自由的数量内容和程度上之扩张，也就是公民在国家中的地位提升，这应当包括两个方面，公民个人（自然人）的权利建设与社会自治团体（包括法人、社会公益团体、社会私益团体、其他公民联合团体等）的权利发展。公民个人的权利建设，主要从其政治上的、经济上的、人身自由上的（言论、迁徙、集会、结社、出版等）和社会其他权利出发。公民个体的权利是一切权利建设的基础，但毕竟，公民作为个体，其力量是相当微弱和单薄的， 要真正保障公民的权利，社会自治团体（也就是公民个体联合团体）的权利建设是必要的，这也是公民（市民）社会整体的另一面。现在诸多学者在讨论NGO（非政府组织）在中国的相关问题，尽管部分学者对中国NGO现在的发展状况不甚乐观，认为存在较多问题，但作为新兴的第三种力量，大多数学者们还是对其担负起我国社会结构转型并进而促进政治民主化的历史使命抱有相当大的期望。①执政党已经认识并注意到社会组织的作用与重要性，在中共中央十六届六中全会通过的纲领性文件《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，“发展社会组织”被多次提到，很显然，高层对NGO的态度已趋正面。虽然NGO的含义与笔者叙述的社会自治团体相比外延大上有些差异，但本质是一样的，就是建设发展由公民个体组成的各种社会团体的权利，以此扩充公民整体权利的范围，进而有效保障公民权利的行使。
代表公民权利行使的社会团体（组织）应当以为维护公民权益为己任，这当然包括各方面的利益。我们也无须只求建立政治性的社会团体（组织）才能保障公民权利的建设与发展。在美国，存在大量的、普遍的民事的结社，这些民事的结社在自觉、自愿的基础上得以发展的。这些民事结社类似于孟德斯鸠所说的社会中介力量，对社会权利起到了社会制衡作用，正是这种民事性的结社，使自由与民主、自由与平等之间的冲突得到了大大的缓解。法国著名学者托克维尔从这里总结美国的经验时说，相信世界上永远也不会再建立新的贵族制度了，他认为普通的公民联合起来，也可以建立起非常富裕、非常有影响、非常强大的社团。公民力量联合之极是成为国家，次之是成为各个大小不一的社会团体（组织），它们都是代表着公民的意志和利益，为维护公民权利而存在并奋斗着。
三、公民权利与法治国家之建设
1、法治国家的大体框架
权力只属于人民（公民），国家只是权力的行使者。法无授权即无权力，权力只有一部分归属自由裁量，总体而言权力是有限的，这是近代国家理念的核心思想与本质要求。宪政国家一般通过两种方式来限制国家权力，一种是限制国家权力的行使方式和范围，明确权力界限；另一种是将国家权力按照一定标准划分，并合理配置给不同的国家机关，进行分权制衡，这两种方式主要还是通过法律来具体运作。现代宪政国家为了保障国家权力在国际竞争中的有利地位，同时考虑到公民权利的保障日益依赖于国家权力，因而开始由消极限制国家权力向主动控制国家权力转变。不接受国家权力的有限性，不承认政府必须“有所为”而“有所不为”的国家，就不可能有真正意义上的宪法和宪政。
公民权利和国家权力之间的主从关系是宪法与法律的精髓，适当的张力是民主国家的综合体现。宪法之实现，最根本的标志就是公民权利和国家权力的良性协调。在二者关系上，公民权利是第一，国家权力才是其次，并努力追求达到公民权利和国家权力的平衡。因此，国家权力的取得必须合法化，没有正当程序的授权不能产生国家权力，也即国家权力必须来源于公民授权，同时受到公民权利的制约。国家权力行使的自由裁量不得侵害公民权利，最终要达到国家权力回归人民权益。只有认真对待宪法和法律，处理好公民权利和国家权力之间的关系，我们才能彻底认识到法律是公民权利的保障书，才能真正建设好法治国家。
2、建设法治国家的精神
建设我国的法治精神，毋宁说是建设法治国家之实质要求。若中国以法而治，则结合本国国情，以社会主义法治的三个层次（境界）为目标，是为基础和适当的。
（1）推崇法律至上（社会主义宪法、法律至上）
宪政主义者的第一要求就是宪法至上。法治国家更及，宪法和普通法律，广义上统称为法律，是国家之最高原则，诚如前述中引用马克思的论断。法律至上的内涵即是，一国所有之公民、团体、组织、部门，均以法律为行为标杆和尺度，若然犯法，必将受法律之惩戒，但除法律之外，再无别物可将此人（或为组织）治罪。法律至上在中国的意思就是，社会主义公民之权利，皆由法律所规范和保障，法无明文不为罪，法律是衡量人们行为的根本准则和统一规范，人民只受治于法律，而不受治于人情好恶。行政部门、社会团体、任何个人和组织都不得侵犯公民之合法权利，法律惩罚侵犯公民权利的行为，同时责令侵权者赔偿，即通过法律救济权利。
（2）贯彻公民在法律面前皆平等（社会主义公民法律地位平等）
在有了法律至上的基础之后，则必须坚持所有公民在法律面前的平等。主要分两个方面理解：a、法律权利的平等。这是一种静态意义上的法律平等，公民的权利由法律设定或推定，那每个公民的权利大小、范围、内容都是一样的，没有人比别人的权利大些或小些，一域之内，只要是吾国公民，权利的涵盖都相同，即一般情况下不存在特权⑤ b、适用法律的平等。公民有权使用同一的法律来维护自己的权利，特别在司法诉讼中，必须体现适用法律的平等。这也是动态意义上的法律平等。英格兰名学者戴雪在其所著《英宪精义》中就述道：“在英格兰四境内，不但无一人在法律之上（即法律至上）；而且每一人，不论为贵为贱，为富为贫，须受命于国内所有普通法律，并须安居于普通法院的管辖权之治下。”③可见，法律的平等是法治精神的重要内容。
（3）以现有法律为主，不断补充公民的权利内容，从保障人权的高度发展保障公民权利，继续扩大法律的权利内涵。
现有法制是建设法治国家的“物质”基础，人权与公民权利是建设法治国家的指引方向。变革20余年来，中国的法制蓬勃发展，各项法律都在完善，如今，中国已制定了400多部法律、800多件行政法规和8000多件地方性法规，中国特色的社会主义法律体系已初步形成。我国公民的权利也由这些法律法规而深刻地展现出来。在签署加入《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》之后，我国的法制建设就更应该以保障人权为目标，切实地履行到发展和保障中国公民权利的实践当中，为走上真正的法治国家而不懈努力。
就如戴雪教授所观察到的20世纪初英国与法国的巨大差别一样，法治是一个民族文明、民主、自由的标志。当时英格兰实行君主立宪，用法律来控制君王、控制权力，既而保护人民，所以国家蒸蒸日上，最终成为世界霸主的“日不落”帝国。反观法兰西之政制，封建君主集大权于一身，实行武力威权统治（即君权人治），压迫人民、剥削人民，最终导致人民奋起反抗，推翻其建立共和国。可见人治是不能长久的，也是逆历史潮流的，只有人民主权和法律主治才是国家兴旺发达的根源。处在21世纪前端的中国，在已经认识到法治的重要性下，是否应当继续坚定不移并脚踏实地地走下去，真正让自己纳入先进国家之列，让民族屹立于世界文明之林。保障公民权利与法治建国完全体现了社会主义的本质要求，同时也真实地反映了我国社会发展的现实需要。维护和保障公民权利与依法治国是构建和谐社会的重要内容，法治建国的列车已经启动，公民权利之发展与保障正在进行。在不久的将来，希冀吾国人民能更为幸福，中华亦能更为文明、强大。
注释：
①相关内容可参见2007年2月1日出版的第327期《南风窗》
②若涉及到公民的行为能力的问题，本文不加特别说明，概以一般完全行为能力公民论之。另外，为国家和公共利益享有特权的有特殊地位的人亦不予讨论，如国家安全部门、军队人员履行职务，但必须事先经相关法律授权或确认。
③[英]戴雪著 雷宾南译 《英宪精义》中国法制出版社 2001年4月第1版 第237页
电影制片单位电影艺术档案管理办法
国家广播电影电视总局
电影制片单位电影艺术档案管理办法
1998年6月15日，国家广播电影电视总局
第一章 总 则
第一条 为了加强电影制片单位电影艺术档案的科学管理，完整地收集和保存电影艺术档案，更好地为电影创作、生产、教学和研究服务，根据《中华人民共和国档案法》和《电影艺术档案管理规定》（广播电影电视部、国家档案局第13号令），制定本办法。
第二条 电影制片单位的电影艺术档案，包括电影创作、生产（含合作摄制）过程中形成的具有保存价值的文字、图片、声带（磁带）、影片素材和标准拷贝。
第三条 电影艺术档案是电影创作、生产活动的真实记录，是进行电影创作、生产、教学、研究、交流等活动的依据和必要条件，也是国家档案的重要组成部分。各电影制片单位有收集、保管、上缴电影艺术档案的义务。
第四条 各电影制片单位的电影艺术档案管理工作，应贯彻“统一领导、分级管理和专人负责”的原则，维护档案的完整与安全，便于电影创作、生产等各项工作的利用。
第二章 管理体制和任务
第五条 各电影制片单位应建立专门档案机构或配备档案工作人员管理电影艺术档案，应有一名领导分管电影艺术档案工作。
第六条 电影艺术档案机构和档案工作人员的基本任务是：
（一）贯彻执行国家和上级主管部门关于档案工作的法律、法规和其它规章制度，制定本单位电影艺术档案工作的管理制度；
（二）负责电影艺术档案的收集、整理、保管、鉴定和统计工作；
（三）开展电影艺术档案的编研工作，积极提供档案为电影创作、生产和各项工作服务；
（四）负责向国家电影档案馆送缴电影艺术档案的工作。
第七条 电影艺术档案工作是各电影制片单位全部档案工作的主体部分，受本单位办公室和上级主管机关档案工作部门的业务指导、监督、检查，同时接受档案行政管理部门的监督、检查。
第八条 电影艺术档案工作人员属于档案专业技术人员，应按《档案专业人员职务试行条例》（职改字〔1986〕第39号）及有关规定，评定专业技术职务。
电影艺术档案工作人员应保持相对稳定。
第三章 电影艺术档案的构成
第九条 电影艺术档案由文字、图片、影片、声带（磁带）四种载体形式构成。
第十条 文字类包括：
（一）文学剧本、分镜头剧本；
（二）完成台本、译制片台本、译制片原文台本；
（三）导演阐述、主创人员创作设想；
（四）生产命令和有关摄制决定；
（五）演职员表、主创人员简历；
（六）字幕表、解说词；
（七）音乐总谱、插曲、歌词；
（八）场景表；
（九）摄制工作日志（日报）；
（十）摄制工作总结、主创人员艺术创作总结；
（十一）本单位领导和上级机关对剧本和影片的审查意见和决定；
（十二）送审报告单、影片通过令、公映许可证；
（十三）影片获奖证书（包括奖杯）；
（十四）其它有价值的文字材料。
第十一条 图片类包括：
（一）美术设计图（服装、化妆、道具、动画等）、场景气氛图；
（二）影片剧照、工作照、外景照；
（三）演员标准照、定妆照、形象设计照；
（四）影片海报、宣传画、说明书；
（五）影片参加电影节和有关活动的照片；
（六）其他与影片有关的宣传品和照片。
第十二条 影片类包括：
（一）全新原底标准拷贝；
（二）留厂拷贝；
（三）画原底、画翻正、画翻底；
（四）片头、片尾、唱词等各类字幕原底，片头、片尾衬景原底；
（五）十格小底片；
（六）光号卡或光号软盘；
（七）有价值的资料镜头。
第十三条 声带（磁带）类包括：
（一）混合光学声底；
（二）终录磁底；
（三）国际素材（国际声带）；
（四）其它有价值的声音资料。
第十四条 主要创作人员艺术档案是本单位全部电影艺术档案的组成部分，各电影制片单位应建立主创人员个人艺术档案。
主创人员个人艺术档案包括：
（一）个人简历；
（二）艺术活动经历；
（三）有关主创人员艺术实践的文字、图片和其它形式的记录；
（四）其它有价值的材料。
第十五条 各电影制片单位制作的影片录像带可作为电影艺术档案保存。
第四章 电影艺术档案的收集、整理
第十六条 各电影制片单位应制定切实可行的档案收集制度，内设的创作、生产、宣传发行、洗印、录音等形成艺术档案的部门应把电影艺术档案的形成、收集、整理和归档工作纳入本部门的工作范围，并建立、健全岗位责任制，指定专人负责，定期或随时向电影艺术档案机构归档。
第十七条 摄制组的文字、图片等艺术材料由制片负责人负责管理。制片负责人应指定专人收集，并在摄制任务完成后将属于电影艺术档案内容的材料及时送缴本单位电影艺术档案机构归档。
第十八条 电影艺术档案机构或档案工作人员应根据电影创作、生产的规律和本单位电影艺术档案的实际情况，主动、及时地做好收集工作。
第十九条 电影艺术档案采用载体形式——出品年度——影片的分类方法。以一部影片为单位，将各种载体形式的电影艺术材料分别整理，保持有机联系和齐全、完整，使之系统化，并按年度顺序排列。
（一）文字材料立卷时，应根据不同的内容和特征，组成若干个案卷（或保管单位），填写卷内目录和案卷封面。
（二）图片以盒或册为保管单位。洗印的照片应统一规格，底片与照片要配套，编号要一致，并有准确的文字说明。剧照应是能够反映该影片主题和情节的具有典型性的照片，每部影片留存剧照不少于2套，每套（不同内容的剧照）不少于40张。
（三）影片、声带、音像带等装入盒内后，应填写标签、卡片和有关说明。
第二十条 主创人员个人艺术档案应以个人为单位，组成一个或若干个保管单位（可用复制件存档），填写卷内目录、案卷封面和有关说明。
第二十一条 为了确保电影艺术档案的齐全、完整，任何部门和个人都不得私自保存、带走和销毁应归档的电影艺术材料。
第五章 电影艺术档案的管理
第二十二条 各电影制片单位应将电影艺术档案管理工作经费支出列入各单位的预算之中。
摄制组的摄制预算（或制片成本）应包括电影艺术档案的各类载体材料的费用支出。
第二十三条 电影艺术档案由于载体形式的不同，对保管条件有不同的需求，各电影制片单位可在“集中统一管理”原则指导下，采取档案实体分库保管、档案工作归口电影艺术档案机构管理的方法。
第二十四条 各电影制片单位要积极改善电影艺术档案的保管条件，提供专门库房并配置必要的防火、防光、防高温、防尘、防虫、防潮、防盗、防有害气体等设施。库房应保持清洁、整齐。要求：
（一）保存文字材料的库房，温度应在14－24℃之间，相对湿度保持在45－60％之间；
（二）照片库房的温度应在15－25℃之间，相对湿度保持在55－60％之间；
（三）影片库要求恒温，温度要保持在19－21℃之间，相对湿度保持在60－65％之间；
（四）保存磁性材料的库房，温度应在18－24℃之间，相对湿度保持在40－60％之间，要避开30奥斯特以上的磁场。
第二十五条 各电影制片单位应为电影艺术档案机构配置必需的档案装具和设备，逐步采用先进技术和手段，实现电影艺术档案管理现代化。
第二十六条 各电影制片单位的档案工作人员要定期对电影艺术档案的保管情况进行检查，发现问题，及时处理。
要做好库房温、湿度以及酸度的监测记录。
第六章 电影艺术档案的利用、统计和移交
第二十七条 各单位的电影艺术档案机构或工作人员，要制定电影艺术档案的借阅制度，并根据工作需要，编制必要的目录、索引等检索工具，编辑各种汇编和参考资料，积极、主动地提供电影艺术档案为电影创作、生产和各项工作服务。
第二十八条 利用电影艺术档案，应严格履行借阅归还登记手续，并做好电影艺术档案利用效果反馈记录。
第二十九条 各单位的电影艺术档案机构或工作人员，应做好电影艺术档案的统计工作，对各种电影艺术档案的收集、移出、鉴定、类别、保管、利用等情况进行记载和统计，统计数字必须真实、准确，并按规定向有关部门呈报统计材料。
第三十条 各电影制片单位应按照《电影艺术档案管理规定》和《影片素材档案管理办法》〔电字（94）第372号〕的要求，向国家电影档案馆送缴电影艺术档案，档案齐备后，审查通过的影片方可发放《电影片公映许可证》。
第七章 奖 惩
第三十一条 对在电影艺术档案的收集、整理、保管和提供利用等工作中成绩显著或做出重要贡献的部门和个人，各电影制片单位以及上级部门应给予表彰和奖励。
第三十二条 电影制片单位内部形成电影艺术档案的部门和摄制组未及时将电影艺术材料收集齐全、按时归档的，电影制片单位应对该部门负责人和制片负责人通报批评并扣发酬金或奖金。
第三十三条 由于管理不当，造成电影艺术档案被损坏、丢失和被擅自销毁的，电影制片单位应给予该部门负责人和直接责任人行政处分并责令赔偿损失。
第八章 附 则
第三十四条 各电影制片单位可依据本办法的规定，结合实际情况，制订具体的实施办法。
第三十五条 本办法适用于我国境内的各类电影制片单位。
第三十六条 本办法由国家广播电影电视总局负责解释。
第三十七条 本办法自发布之日起施行。
