关保英 上海政法学院 教授
关键词: 行政处罚/行政处罚并用/行政行为
内容提要: 行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点与终点，其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题，一方面，行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然，没有并用可能难以做到过罚相当；另一方面，行政处罚并用必须依法为之，对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。基于此，必须确立行政处罚并用的法律原则、规定行政处罚并用的禁止事项、明确行政处罚并用的适法主体、规范行政处罚并用的程序规则。
行政处罚并用是行政处罚适用过程中一个非常重要的理论和实践问题，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条既是对行政处罚“一事不再罚”原则的确立，又是行政处罚并用的法律基础，因为该条仅仅将行政主体对当事人同一个违法行为不得给予两次以上处罚的种类限定在罚款这种单一处罚种类上，即是说，两种不同种类的行政处罚可以合并使用。对于这一重大的理论和实践问题，行政法学界并没有给予广泛关注,[1]由此，笔者认为有必要对行政处罚并用进行系统研究。
一、行政处罚并用的行政法理
所谓行政处罚并用，是指行政主体对行政相对人同一个违法行为给予两种以上罚则的行政处罚。首先，行政处罚并用发生在行政处罚的适用中，即发生在行政主体对违法行为人进行实际处罚的过程中。只有当行政主体将法律规定与行政违法行为结合起来处置时才会发生处罚并用问题。进一步讲，行政处罚并用不是一个立法层面或者行政处罚制度层面的问题。《行政处罚法》有行政处罚适用的专门规定，但在对行政处罚适用作规定时没有针对行政处罚并用作出规定，这便为这一问题的理论分析和实际运作带来了麻烦。其次，行政处罚并用的违法行为是“一”，而不是“二”或更大的行为数量。即是说，一个违法行为和两个以上违法行为是区分行政处罚并用的前提条件，对于当事人在同一状态下的两个违法行为适用两种处罚不是处罚并用。由于违法行为中的“一”是处罚并用概念的前提，因此，行政处罚并用很容易被人们误认为行政主体违反了“一事不再罚”原则。再次，行政处罚并用是两个不同罚则的合并使用，而不是一个罚则的重复使用。罚则本是行政处罚理论中的一个较为原始的概念，它是就行政处罚的具体形式而论的，《行政处罚法》将行政处罚罚则的概念用行政处罚种类的概念予以取代，这种取代的科学性是值得质疑的.[2]两个以上不同罚则的混合使用是行政处罚并用最为实质性的问题，因为它涉及到行政处罚对违法行为人处置的力度。最后，行政处罚并用是以行为为标的的，而不是以违法行为人为标的的。换言之，行政处罚并用是一个违法行为中的并用，而不是针对一个当事人的并用，行为是并用的基础，行政相对人的数量、行政相对人的形式都与并用没有直接的关联性。上列诸点是行政处罚并用质的规定性。那么，行政处罚并用的行政法理究竟为何呢？这是行政处罚并用理论必须予以澄清的问题。对此，笔者将从以下方面予以解释。
第一，从违法竞合的角度解释。所谓违法竞合是指行政违法行为人[3]一个违法行为触犯了两个以上行政法条款的情形。行政违法行为比刑事、民事违法行为在法治实践中的表现都要复杂一些，这既由行政处罚规范事态的复杂性所决定，又由行政违法行为发生概率相对较高所决定。前者是说行政法对社会关系的设定是最多的，从一定意义上讲，行政法设定的社会关系是刑事法律关系、民事法律关系成立的基础。[4]其所设定关系的复杂性使介人其中的行为所触及到的关系亦相对较多。例如，一个违反广告法的行政违法行为可能同时触及到产品质量法关系、消费者权益法关系、文化行政法关系等等。后者是说行政违法在所有违法行为中发生的概率是最高的，要比民事、刑事违法率高出上万倍。行政法本身就是一个类的概念，即我们通常所说的法律群，在这一类的概念之下，有诸多具体的法律形式，这些法律形式亦设定了诸多具体的禁止性事项。行政违法行为人一个行为常常置于无数行政法规范的包围之中，而包围这一违法行为的行政法规范都可能没有相应的处罚形式。在行政法适用中，每个行政法规范都可以对行政相对人的某一行为说不，这便决定了一个违法行为通过多个法律设定的不同处罚种类予以处罚的情形，这是行政处罚并用的第一个行政法理解释。在行政法适用中，一个法典中的不同条文、几个规制同一事项的不同法典、一个规定两个完全不同事项的行政法典[5]都可能导致处罚并用的发生。
第二，从过罚相当的角度解释。过罚相当或称过与罚相适应是从刑事法中的罪刑相适应原则移植过来的。刑事法律中的罪刑相适应是指行为人对自己的犯罪行为必须负责任，而所负责任与行为人的主观恶性、行为本身的危害后果要一致起来，不能出现罪与刑的脱节。“当然，这种把惩罚的严厉程度和犯罪的严重程度加以联系的方式要受到许多难题的困扰，假如我们想要严格地按字面来理解它的话。这些难题中最首要的难题是相当平常的：即使可能把所有犯罪都按相对的严重程度加以排列，我们进行比较的出发点或基础也必须是一种犯罪，对这种犯罪的刑罚是法定的而不是通过同其他犯罪的比较而予确定。我们必须从某一点出发，而且这一出发点实际上倾向于是对某一特定犯罪的传统或通常的惩罚。其次，什么东西介于犯罪导致的客观危害和引起该犯罪的主观恶意之间而成为‘严重性’的尺度，是不明确的。过失导致一个城市的毁灭比故意伤害一名警察更恶吗？或者，我们是否应当关注客观危害和主观恶性两者？第三，如果提到犯罪行为的主观恶性，依靠人的判断能揭示并且比较不同人的动机、诱惑、机会和恶性吗？无疑，如果我们认为在一般情况下犯罪的种类只是模糊地体现着实际发生的具体犯罪，那么我们就可能接近这样一种思想，即惩罚的严厉程度应同各不同犯罪的不同‘罪恶’或严重程度相适应。我们可以在故意伤害和非故意伤害之间作出几点大体上的区别：我们可以承认诱惑和软弱的标准之类型，并且使用这些标准的类型来减轻或加重对一特定种类犯罪的标准之惩罚的严厉程度。我们将在后面探讨这样一种大体的传统之标准的社会目的。但是，我们必须记住它只是大体上的。” [6]行政处罚中过罚相适应是指行政违法行为人实施行为的主观恶性和危害后果要与其最后承担的处罚责任对应起来。此处所讲的对应既包括违法行为人的责任要与其实施的违法行为的质相对应，又要与其实施的违法行为的量相对应。质的对应是指行为人行为的危害范畴如果存在于精神领域，行为人就要承担更多的精神责任，行为人行为的危害范畴如果存在于物质领域，行为人就要承担更多的物质责任。我国将当事人违法行为分为营业性与非营业性并分别给予不同处罚的制度就充分考虑了行为的质，即违法行为及其责任在质上的适应性。量的对应则是指行为人行为的危害程度如果能够用数量计算或者能够作出非常间接的量上的估算，其所负的责任应当与危害的程度在量上对应。行政处罚的责任形式即罚则是非常有限的，《行政处罚法》仅仅将处罚种类限制在六类，这与刑事处罚的责任形式不可比拟，尤其与行政处罚制裁的量无可比拟。以行政处罚中最严厉的行政拘留为例，最高期限亦仅仅为15日，但是，行政违法行为的状况以及法律关于行政处罚适用范畴的状况却是另一种格局。质言之，我国行政处罚的罚则与行政处罚违法行为的类型和违法行为的性质基本上是对应不起来的，即罚则的量度低于违法行为的量度，这在单个行政处罚中表现得最为突出，那么，处罚并用便是解决这一问题的主要手段。例如，《中华人民共和国烟草专卖法》第31条第二款规定：“承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，并处罚款。”即此一违法行为只有将没收违法所得与罚款并用才能做到过与罚相适应。
第三，从执法体制的角度解释。行政法的适用与行政执法体制的关系密不可分，不同的执法体制会使行政处罚的适用呈现不同的状态。这中间的关系原理基本上是这样的：执法体制愈分散，行政处罚适用就愈分散，导致行政处罚并用的状态愈少。因为分散的执法体制将导致各个行政机关根据自己的职权行使管理权，对于了一个行为违反其他法律的情形可以不予过问；执法体制愈集中，行政处罚适用就愈集中，反之，行政处罚的并用则会增多，因为，集中的执法制度常常将违反两种不同法律的违法行为并而处置，合并处置的结果便是行政处罚的并用。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条为我国行政处罚权的相对集中提供了法律依据，依该条规定，在多年尝试的基础上，[7]2002年8月国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，使我国行政处罚机制相对集中，集中以后一个行政执法部门能够行使多个部门的处罚权限，其有权利对一个行政违法行为的违法情形作出全面判断，对一个违法行为所触犯的多个行政法条文的情形了如指掌。如城市管理领域的执法主体集中了环境卫生、城市规划管理、市政管理、环境保护管理、公安交通管理等若干方面的处罚权，而一个违法行为违反上列规定的情形便可导致处罚并用。
第四，从违法主体的特殊类型解释。行政处罚并用是以行政违法行为为对象的，即并用是针对一定行为的并用，这是没有争议的。但是，当我们分析违法行为时不能不联系到违法行为的实施者，即违法行为的主体。主体是行为的发动者，是行为过程的决定者，是行为结果的受益者或承受者。因此，当一个行政主体针对某一个违法行为确定并用时，它将并用的罚则与违法行为的责任人结合起来。事实上，违法行为的“一”并不必然代表行为主体的“一”，即一个违法行为的行为主体常常有多元化的倾向，要么两个主体实施了一个违法行为，要么作为组织的主体实施了违法行为，而作为组织中的个人则是这一违法行为的决定者。处罚机关要根据主体的不同情况进行责任分担，也就是说，行政主体针对一个违法行为进行处罚时，要根据主体的不同情况并用两个以上的处罚，对于每个主体而言，处罚种类可能是一个，但对于违法行为而言处罚种类则是一种并用状态。例如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第69条规定，对于造成环境污染的部门除由相应的企事业单位承担责任外，相关的责任人员亦应承担责任。事实上，环境保护机关在对环境违法行为进行处罚时，对于一个违法行为常并用两个以上的行政处罚形式，一个是针对违法行为中的法人，另一个则是针对直接责任人。行政相对人共同实施违法行为的情况亦可能带来在一个行政违法行为中的处罚并用。
综上，笔者认为，行政处罚并用具有深刻的行政法理。
二、行政处罚并用的法律类型
在行政行为理论中，有诸多复杂的行政行为类型，这些复杂的行政行为类型对于我们研究行政处罚并用有一定的参考意义。第一种复杂的行政行为类型是共同行政行为，而共同行政行为本身还有诸多的具体类型，如行为主体为两个以上，行为对象是一个的称为积极的共同行政行为；行为主体为一个，行为对象为多个的称为消极的共同行政行为，两方都为两个以上的则称之为混合的共同行政行为。共同行政行为的理论可以用来指导我们分析行政处罚并用，尤其在行政处罚并用类型的划分上具有一定的意义。例如，两个以上行政主体对一个行政相对人作了两个不同种类的行政处罚，而这样的处罚就存在于共同行政行为之中。第二种复杂的行政行为类型是复合式行政行为，即一个总的行政行为之中包括了若干不同层次的具体行政行为，如一个主行政行为中包括了若干从行政行为，或者两个主行政行为由一个从行政行为支撑等。行政行为类型理论在我国是需要予以完善的，由于本部分主要是针对处罚并用类型的研究，行政行为的类型不是本文的重点，因此，在这里不予展开讨论，但无论如何行政行为的分类理论对行政处罚并用的类型有决定性意义。综观行政法治实践中行政处罚并用的情况，笔者认为，可以将其概括为下列类型。
其一，一个单一违法行为中的处罚并用。所谓一个单一违法行为，是指由一个自然人或者一个法人实施了法律禁止的某一种单一状态的违法行为情形。在单一违法行为情形下，违法行为人是单一的，或者是一个自然人，或者是一个法人，而且这个违法行为中的自然人或法人是唯一能够承担法律责任的主体。如在法人违法的情形下只有法人对其违法行为负责，而法律没有要求法人中的负责人或者直接责任人负连带责任。例如，《中华人民共和国矿产资源法》第42条第二款规定：“违反本法第6条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得并处以罚款。”此条的处罚对象是法人，而对其进行的处罚形式是三种处罚的并用；在单一违法行为的情形下，违法行为也是单一的，即当事人所违反的是一个法律规范的规定，而不是两个以上法律规范的规定。再如，《中华人民共和国渔业法》第37条规定：“外国人、外国渔船违反《渔业法》第8条规定，擅自进人中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的，渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构应当令其离开或者将其驱逐，并可处以罚款和没收渔获物、渔具。”该条规定对一个当事人、一个违法行为给予了三种类型的处罚形式，即驱逐出境、罚款和没收。单一违法行为中的处罚并用在绝大多数情况下是一种羁束的行政行为，即处罚机关必须将两种以上的行政处罚合并使用，没有裁量的余地。
其二，一个复合违法行为中的处罚并用。我国行政法学理论中没有复合违法这个概念， [8]但是，在行政诉讼中诸多共同行政诉讼，尤其被告为两个以上的积极共同诉讼就是由行政相对人的合并违法引起的。所谓复合违法，是指一个行为人实施了一个违法行为，但这个违法行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。在复合违法的状态下，行为主体是一个，即或者一个自然人、或者一个法人，行为人的行为也是一个，就是说行为人只有一个主观上的故意和过失，所造成的损失也是一个，但其所违反的行政法规则是两个或者两个以上。这相当于刑事法律中的牵连犯，就是行为人为了实施一个犯罪而触犯了另一个罪名。 [9]一个复合违法行为在行政处罚中的并用不是由某一单一法律规范框定的，只有当行政主体对某一违法行为人适用行政处罚时才能发现这是一个复合的违法行为，因此应当予以处罚并用。如违法行为人为了从事医疗行业的活动，在没有办理卫生许可、工商许可、税务许可的情况下便开展医治活动，并在医治中造成了事故。当事人这一违法行为对于当事人来讲主观故意只有一个，危害后果甚至也是一个，但是，该行为却违反了工商行政法、卫生行政法、税务行政法、治安处罚法等四个以上的行政法规范。显然，对于当事人这样一个违法行为只能用复合式违法进行定性，而这样的复合式违法所带来的必然是合并式行政处罚。进一步讲，行政相对人要承担各个部门法中规定的行政处罚形式，或者被取缔、或者被没收财产、或者被罚款、或者被治安拘留。上列诸种都可以同时用于行政相对人此一种违法行为上。
其三，一个单一违法行为中复合主体的处罚并用。依据共同行政行为理论，一个行政主体常常对多个违法当事人作出一个同样的具体行政行为，或者在一个同一的具体行政行为中涉及到了两个以上的当事人。同样行政行为是共同行政行为的一种类型，在这个共同行政行为中有多个当事人具有同样的权利义务关系，虽从诉讼理论中将这些行政行为称为同样行政行为，但就整个行为过程看则是一个共同行政行为，因为引起这一行政行为的法律事实是一个，这一行政行为中的权利和义务也基本上是一个，只是权利义务主体中的行政主体为“一”而相对一方为“多”，这种“一”与“多”同时存在于一个法律事实之中。还要指出的是，这里的同样行政行为是从大的行为类型而论的，比如都是行政处罚行为。而行为的具体形式则是不同的，正是这种行为形式的不相同性使行政处罚合并有了存在空间。同一行政行为则是指行政主体的一个行政行为中涉及的行政相对人其权利义务不可分割，而在同样行政行为下权利和义务则可以予以分割。例如，五个农民在自己的责任田上违法联合建起一栋楼房，行政机关可以作一个行政处罚行为，其中的权利义务对五人都有利害关系，这便是一个同一行政行为，而当事人则是多个。再如治安违法中，若干肇事者共同实施一个违法行为，公安机关对若干当事人作出一个同样的行政行为，其中各个当事人的权利和义务能够被分离开来。这两种情形的复合主体都可以带来行政处罚的并用。如上述后一例子中，公安机关可以对五个人根据情节轻重并用罚款、行政拘留、警告等不同的罚则，在这种情况下，并用是对一个行为而言的，不同主体可能承受了不同的处罚种类。在上述前一例子中，土地管理机关可以并用拆除违章建筑、罚款没收一定财物、警告等不同的罚则，但这几个不同罚则所面对的主体是相同的。
其四，一个复合违法行为中复合主体的处罚并用。行政违法行为的复合性与行政违法主体的复合 性没有必然联系，而二者也没有理论上的可比性。即是说，复合性违法行为可以是一个主体实施的，也可以是多个主体共同实施的。反过来说，多个主体即可以实施一个单一的违法行为，又可以实施我们称之为复合式的违法行为。二者虽没有逻辑上的关联性，但是，复合式主体实施复合的行政违法行为都足以构成行政处罚并用的一个独立类型。具体地讲，在一个违法行为的状态下，从违反法律规定的情形看是多个违法情形，即这一行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。而在这一违法行为中，主体是多个当事人。例如，在某一林木违法的行政案件中，三个当事人为了通过从林区运走木材获取非法利益而纠集在一起，并作了适当分工，由甲负责从林区收购木材，由乙将收购的木材转移出山，由丙将木材从林区运往销赃地。这三个人实施的行为分别违反了林业管理的三个法律规定，即非法收购木材、无出山证将木材转移出山，无准运证运输木材。这三个违法行为人是这一违法行为的共同实施者，但三个人的行为却触犯了三个不同的行政法规范，而且三个规范中的处罚形式亦有所不同。林业管理机关只能将该案件作为一个违法行为来处理，而这一违法行为的主体和行为状态都是复合性的。此种情形引起的处罚并用非常复杂，即可以并用于每一个不同的当事人，也可以分别并用于三个不同的当事人。
其五，处罚对象二元型处罚并用。我们知道，在行政法律责任理论中，存在连带责任的理论。所谓连带责任，是指在一个违法行为中，由一个行政责任人承担一定的责任，其他相关责任人将主要责任人承担的责任予以适当分配的责任形式。连带责任中责任主体是两个或者两个以上，而它们共同对一个违法行为负责。一般的法律条文对于这种连带责任都有所反映，当然，前提是具有连带责任存在的条件。例如《中华人民共和国电力法》第67条规定：“违反本法第49条第二款规定，减少农业和农村用电指标的，由电力管理部门责令改正；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分；造成损失的，责令赔偿损失。”《中华人民共和国公路法》第74条也有一个类似规定，在这一规定中，处罚对象是二元型的，即既要处罚作为法人的组织，又要处罚作为法人中的自然人，一般是负责人和直接责任人。我国有关环境违法处罚中的情形基本上都是这样的结构，而行政机关在制作行政处罚书时将二元写在一起， [10]并用不同的处罚种类。
三、行政处罚并用的法律控制
国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》指出：“相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要严格执行行政处罚法的各项规定，保证全面、正确地实施行政处罚法，促进政府和政府各部门严格依法行政。” [11]《行政处罚法》第4条也规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”由此可见，行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点和终点，其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题，这是因为，一方面，行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然，因为没有并用可能难以做到过罚相当；另一方面，行政处罚并用必须依法为之，对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。笔者对行政处罚并用的法律控制提出下列建议。
（一）关于行政处罚并用的法律原则。《行政处罚法》关于行政处罚适用作了不少原则和制度上的规定，就制度规定而论，规定了行政处罚中从轻或减轻处罚的情形，行政处罚追诉时效制度、行政处罚责任追究的年龄等等。就行政处罚适用的原则而论，如第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这实际上是对处罚与纠正违法行为相结合原则的规定，尤其规定对于行政相对人同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚等。《行政处罚法》在规定罚款不得并用时，对其他形式处罚的并用留下了一个非常大的空间，主要体现在：一方面，罚款与其他行政处罚可以并用；另一方面，其他行政处罚相互之间可以并用。由于诸种行政处罚形式几乎都可以并用，这必然使行政处罚的操作遇到诸多障碍。在笔者看来，由于《行政处罚法》是在我国行政处罚实施的规范化程度和行政处罚制度化程度还不高的背景下制定的，因此没有对行政处罚并用的原则作出规定。尽管法律没有规定处罚并用的制度规则甚至原则，但执法机关在实施行政处罚时必须寻求相应的原则，正如杰尼索夫所指出的：“司法机关与行政机关不得借口立法的不完备而不解决案件。他们应解决在法律中寻找不到直接答案的问题。在某些案件中立法如不完备，司法机关与行政机关则采用类推的方法—法律的类推与法的类推。这种方法即是对于某一事物引用规定最相似之条款或就该国立法与政策之总精神而引用适当的条款。如法律中对于如何解决该具体案件如无直接的指示，就应该根据与该事件最相适合的法律来解决，或根据国家立法的总原理与政府的政策（法的类推）来解决。” [12]即是说，行政机关必须依相应的原则实施处罚并用。笔者认为，《行政处罚法》总则部分规定的公平原则、公正原则、过罚相适应等原则应当是第一层次的原则；第二层次的原则应当是有关行政处罚适用的原则，如罚款不能并用原则等；第三层次的原则应当是行政处罚并用的独有原则。笔者认为，质量对应原则应当成为处罚并用的特有原则，即根据违法行为的性质确定处罚种类、确定处罚中何种处罚为主、何种为辅。如果某一处罚使一违法行为人的过错和责任对应起来了，此时就不应当再选择新的处罚种类，即应当排斥并用。
（二）关于行政处罚并用的禁止事项。我国目前行政法规范中除了罚款不能并用两次外，对其他并用似乎没有限制，主要体现为：一是我国法律在规定处罚并用时，几乎都是羁束性规定，即行政机关在处罚时必须将两个不同的行政处罚形式共同使用，而不是选择是否合并使用。例如，《中华人民共和国电力法》第63条规定：“违反本法第25条规定，未经许可，从事供电或者变更供电营业区的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。”该条规定的三个处罚形式似乎是处罚机关必须选择的。二是我国相关法律文件虽没有规定处罚并用，但也没有规定禁止并用的问题。例如，《中华人民共和国民用航空法》第203条规定：“违反本法第35条的规定，未取得生产许可证书、维修许可证书而从事生产维修活动的，违反本法第92条、第147条第二款的规定，未取得公共航空运输经营许可证或者通用航运经营许可证而从事公共航空运输或者经营性通用航空的，国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营活动。”该条虽只规定了一种处罚形式，但并没有禁止行政机关并用其他处罚手段。在行政执法实践中，一些行政机关就常常在法律规定只有一种处罚形式的情况下并用其他处罚形式。上述表明，国家应当通过法律规范对行政处罚并用作一些禁止性规定。首先，可以规定在法律规定只有一种处罚形式的情况下禁止行政机关并用其他处罚，这样的禁止性规定对于行政处罚制度的完善并不多余，而且我们可以通过在《行政处罚法》中设立修正案的方式、或者制定单行法典的方式确立这样的制度，换言之，该制度的确立并没有法律上的障碍。其次，法律应当禁止两种处罚种类接近的处罚形式的并用。例如罚款、没收财物、退还原物等基本上都是经济性制裁，若干种经济性制裁同时使用既可能让行政相对人无法承受，又有可能无法执行。再次，根据违法行为的性质确定处罚并用的种类，如可以禁止在经济性的违法行为中进行精神处罚的并用，或在精神性的违法行为中进行经济处罚的并用。
（三）关于行政处罚并用的适法主体。《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定：“集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权。” [13]显然，相对集中行政处罚权以后，行政处罚的主体由原来的相对分散化变得相对集中化。行政处罚并用是基于一个违法行为而论的，依行政法理论，一个违法行为只能由一个主体追究责任，如果当事人的违法行为确实违反了多个行政法规范，对多个行政管理职能部门的管理过程造成了阻滞，那么，多头部门应当具有追究当事人违法行为的权利。但是，这样的追究同样不能分散进行，而应当集中以后进行，即若干行政机关可以针对当事人的这一行为实施一个共同行政行为。在这种共同行政行为中，行为主体只是一个而不是多个。相对集中行政处罚权后行政处罚并用的情形将会增多，正如前述，在这种情况下，一个行政机关行使了多个领域的处罚权，必须将一个行为违反多个行政法规范的情形予以集中和统一。由此而论，行政处罚并用的主体应当通过法律手段限定为一个主体。
（四）关于行政处罚并用的程序规则。《行政处罚法》本身就是一个有关行政处罚的程序法，其中的主要内容是有关的程序条款，如行政处罚设定的程序，行政处罚管辖、行政处罚适用，尤其关于行政处罚的决定规定了三个相互联系的程序规则，即简易程序、一般程序和听证程序等。当然，还规定了行政处罚的执行程序。其中一些程序规定是非常具体的，例如《行政处罚法》第37条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该法对行政处罚决定规定了四种情形，包括应受处罚的情形、不予处罚的情形、不得给予处罚的情形、案件移送的情形。这些规定从表层看是非常具体的，但是，若从深层分析则存在一些问题，例如，它没有涉及到行政处罚并用的程序问题，而我国的一些部门行政管理法在规定行政处罚并用以后亦没有规定并用的程序，例如，《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第44条规定：“外资金融机构违反本条例第四章的有关规定从事经营的，中国人民银行或其有关分行有权责令纠正、调整业务或者补足有关资金，并可以处以五千元至三万元人民币等值外汇的罚款。”这一并用的行政处罚依何种程序操作我们无从知晓。笔者认为，行政处罚并用应当有独立的程序规则，而目前行政处罚并用中并没有主次之分，可以参照刑法中主刑与附加刑区别运用的方式在行政处罚中将主罚与附加罚予以区分，然后，可以规定若主罚能够达到制裁目的的就不能再适用附加罚。
注释:
[1]对于行政处罚竞合，我国行政法学界有一些研究，但是，行政处罚竞合与行政处罚并用不是同一意义的概念，处罚竞合是针对行政处罚行为人的违法性质及这种违法性质在处罚过程中的职能交叉而使用的，它主要不是针对行政相对人处罚中的种类，二者可能有部分重合关系，但不是一个范畴的问题。
[2]行政处罚的种类在传统教科书中主要指行政处罚所分布的行政管理领域，如工商行政处罚、税务行政处罚、物价行政处罚、土地行政处罚等。而处罚的责任形式是罚则，这与刑事责任中的罚金一致起来了。因此，笔者认为，行政处罚法将罚则改为种类欠妥当。
[3]在刑事法学中，对犯罪嫌疑人的称谓一般用行为人，笔者为了将刑事法律中的行为人与行政法中的当事人予以区分便使用了行政违法行为人概念。
[4]行政法所设定的关系形式对其他部门法的影响是巨大的，在法治实践中，民事法律关系中权利义务的确定常常要以行政法关系为基础。如2006年9月11日，南京市中级法院审理的一起火车轧断少年左腿案，就是依据行政法规范作出的民事调解。案情如下：陈秋就读于栖霞区尧化门一所外来人口流动学校，距校门口60米就是一条铁路。校门口的石梯可以直通到铁路旁。2004年11月26日中午，陈秋放学回家，见铁路上停着一辆火车，就与几个小朋友一起通过石梯走到铁轨上，爬上火车车厢玩耍，这时火车突然启动，陈秋慌忙从车厢跳下，结果左脚被拖入车底，被火车轧成6级伤残。2006年3月17日，南京市栖霞区法院开庭审理此案。律师当庭出示两张照片，证明陈秋受伤，铁路部门存在严重过错。一张照片是学校门前的石梯没设防护措施，上了石梯就是铁轨，石梯的不设防让小学里的孩子们能轻易走上铁轨，极易发生危险；另一张照片是紧邻铁路两边是一座村庄，证明这段铁路不在荒郊野外的无人区，人口众多的村庄到铁路的最短距离不足50米，附近还有小学，但铁路两旁却不见护栏等隔离设施，显然违反了2005年4月起实施的国务院《铁路运输安全保护条例》中“铁路运输企业应当在铁路线路安全保护区边界设立标桩，并根据需要设置围墙、栅栏等防护设施”的规定。2006年5月11日，南京市栖霞区法院对此案作出公开判决：铁路部门在直通铁道的石梯处未设任何警示标志和护栏，没有尽到注意义务，应对事故负主要责任，赔偿陈秋各项经济损失20.5万余元。一审判决后，被告不服，向南京市中级法院提起上诉，经南京市中级法院调解，铁路部门同意赔偿陈秋10万元，并承担一、二审案件所有的受理费、诉讼费。参见孟亚生：《左腿被火车轧伤少年获赔10万元》，载新华报业网：http://ever. xhby. net/content/2006 -09/19/content_1404596. htm，发布时间：2009年9月19日。
[5]行政法典与行政事态之间的关系非常复杂，一个行政事项常常有多个行政法典进行规制。例如，我国有关城市建设的行政法规范就有多部，它们虽然处在不同的立法层次之中，但在规制事态的适用中两个以上法典之间会有一定的重合；有时，规制两个不同事项的行政法典在适用过程中也有可能重合，例如，调整土地行政管理的行政法规范有可能与调整税收行政管理的行政法规范在适用中重合，而这两个行政法规范调整的事态并不相近。一个典则中的多个条文之间的重合更是十分常见，例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》在适用时就有多个条文之间会形成对事态调整的重合关系。
[6][英]H．哈特：《惩罚与责任》，王勇等译，华夏出版社1989年版，第155—156页。
[7]相对集中行政处罚权的起初尝试是与行政综合执法结合在一起的，这都基于《行政处罚法》第16条的规定，后来在施行过程中，相对集中行政处罚权似乎成了一个独立的东西，其不再与行政综合执法相等同。究竟将相对集中行政处罚权与行政综合执法放在一起进行制度设计，还是对它单独进行制度设计是需要进行探讨的问题。
[8]复合违法是行政法治实践中大量存在的问题，这种复合违法的状况要比犯罪中的一个行为触犯多个罪名的状况常见得多，只是我国行政法学界的研究还没有进入到这个层次而已。在行政法学理论中构设复合违法的概念和理论是非常有必要的。
[9]“牵连犯就是行为人实施某一犯罪，而其手段行为或者结果行为又触犯其他罪名的情况。”参见邹瑜主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年版，第1157页。
[10]参见谢发友、李萍主编：《产品质量法新释与例解》，同心出版社2000年版，第297—298页。
[11]《行政法配套规定》，中国法制出版社2006年版，第95页。
[12][苏]杰尼索夫：《国家与法律理论》，方德厚译，中华书局1951年版，第464页。
[13]前引[11]，第99页。
绍兴市人民政府工作规则
浙江省绍兴市人民政府
绍兴市人民政府工作规则
绍政发〔2009〕8号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
《绍兴市人民政府工作规则》已经市政府第27次常务会议修订通过，现予印发。
二○○九年一月二十日
（二○○九年一月五日市政府第27次常务会议修订通过）
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国公务员法》和《国务院工作规则》、《省政府工作规则》，结合本市实际，制定本工作规则。
第二条 市政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，深入实施“创业创新、走在前列”战略部署，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
第三条 市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。
第二章 组成人员职责
第四条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，始终保持坚定、清醒、有为的精神状态，牢牢把握科学、民主、法治的行政原则，大力弘扬为民、务实、创新、清廉的工作作风。
第五条 市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。
第六条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第七条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务。
第八条 秘书长在市长领导下，负责处理市政府日常工作。
第九条 市政府组成部门实行主任、局长负责制，由其领导本部门的工作。
审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市政府各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实市委、市政府各项工作部署。
第三章 全面履行政府职能
第十条 市政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十一条 贯彻落实国家宏观调控政策措施，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行，促进全市国民经济又好又快发展。
第十二条 严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
第十三条 加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，健全突发事件应急管理机制。
第十四条 强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。
第四章 实行科学民主决策
第十五条 市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。
第十六条 全市国民经济和社会发展规划、计划及财政预算，经济调节和改革开放的重大政策措施，社会管理重要事务、规范性文件、重大建设项目以及其他需要由市政府决策的重大事项，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论和决定。
第十七条 市政府各部门提请市政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及县（市、区）的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。
第十八条 市政府在作出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
第十九条 市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。
第五章 坚持依法行政
第二十条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
第二十一条 市政府根据经济社会发展需要，适时制定规范性文件，及时修改或废止与经济社会发展不相适应的规范性文件，确保规范性文件的质量。
第二十二条 市政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策，以及市政府的决定、命令，并征求相关部门的意见。凡涉及两个以上部门职权范围的事项，应报请市政府发布决定、命令或制定规范性文件，或由有关部门联合制定规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示市政府；部门联合制定的规范性文件发布前须经市政府批准。
第二十三条 提请市政府讨论、审议或批准的规范性文件草案由市政府法制机构审查或组织起草，市政府规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
第二十四条 严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。
第六章 推进政务公开
第二十五条 市政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布和依申请公开制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
第二十六条 市政府全体会议、常务会议讨论决定的事项，市政府及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时公布。
第二十七条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项和市政府规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。
第七章 健全监督制度
第二十八条 市政府及各部门要自觉接受市人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案规范性文件；自觉接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
第二十九条 市政府各部门要依照有关法律规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。
第三十条 加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。市政府及各部门要严格执行行政复议法和规范性文件备案制度，及时撤销或修改违反法律、法规的规范性文件，纠正违法或者不当的行政行为，并主动征询和认真听取县（市、区）政府及其部门的意见和建议。
第三十一条 市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重要问题，要积极主动地查处和整改。
第三十二条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
第三十三条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。
第八章 加强廉政建设
第三十四条 市政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项应坚持原则不予办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
第三十五条 市政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。
第三十六条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行党中央、国务院和省委、省政府及市委有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章 会议制度
第三十七条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议和市政府专题会议制度。
第三十八条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的主任和局长组成，由市长召集和主持。市政府全体会议的主要任务是：
（一）传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）部署市政府重要工作；
（四）通报有关重要情况。
市政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
第三十九条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持。市政府常务会议的主要任务是：
（一）传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神；
（二）传达和贯彻市人大及其常委会的决定、决议；
（三）讨论决定市政府工作中的重要事项；
（四）审议规范性文件；
（五）讨论提请市委常委会、市人大常委会审议的重要事项；
（六）通报和讨论其他重要事项。
市政府常务会议一般每半个月召开一次，如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
第四十条 市政府专题会议根据需要不定期召开，由市长、副市长、秘书长召集和主持，或委托副秘书长、办公室副主任召集和主持。市政府专题会议的主要任务是：
（一）研究处理属于市政府领导分管职责范围、需要统筹协调的业务事项；
（二）研究突发性事件的处理意见；
（三）研究处理全市性重要活动的协调实施事项；
（四）研究贯彻上级领导和市委、市政府领导所作的批示、指示；
（五）研究处理市政府日常工作中的其他事项。
第四十一条 提请市政府全体会议和市政府常务会议讨论的议题，由市政府分管领导或秘书长协调、审核后提出，报市长确定。提请市政府专题会议讨论的议题，由市政府办公室协调提出，报市长或市政府分管领导确定。市政府全体会议、市政府常务会议、市政府专题会议的组织工作由市政府办公室负责，文件和议题于会前送达与会人员。
第四十二条 市政府领导同志不能出席市政府全体会议、市政府常务会议，向市长请假；市政府组成人员或列席人员请假，由市政府办公室同意后向市长报告。
第四十三条 市政府全体会议、市政府常务会议纪要由秘书长签发，如有必要报市长签发；市政府专题会议纪要由秘书长、办公室主任或有关副秘书长（副主任）审签后，报副市长或市长签发。新闻稿须经秘书长、办公室主任或有关副秘书长、办公室副主任审定，如有必要报市长或副市长审定。
第四十四条 市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。凡以市政府名义召开的全市性会议，统一由市政府办公室按有关规定办理；应由各部门召开的全市性会议，不得要求以市政府或市政府办公室的名义召开，不邀请县（市、区）政府负责人出席，确需邀请的需报市政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
第十章 公文审批
第四十五条 各县（市、区）、各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《浙江省人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》、《绍兴市人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》等有关规定。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文。各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
第四十六条 各县（市、区）、各部门报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导分工呈批，并根据需要由市政府领导转请其他市政府领导核批，重大事项报市长审批。
第四十七条 市政府发布的决定、命令和报送省政府的公文，向市人大及其常委会提出的议案，由市长签发。
第四十八条 以市政府名义发文，经市政府分管领导审核后，由市长签发。
以市政府办公室名义发文，由秘书长、办公室主任或有关副秘书长、办公室副主任签发；如有必要，可由市政府分管领导签发或报市长签发。
属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。
第十一章 纪律和作风
第四十九条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
第五十条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
第五十一条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄露国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
第五十二条 市政府组成人员要做学习的表率，市政府及各部门要建设学习型机关。
第五十三条 市政府领导同志要深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，做到轻车简从。
第五十四条 市政府领导同志不为部门和下级政府的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的，一般不公开发表。市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
第五十五条 市政府及各部门要严格执行请销假和重要事项报告制度。
副市长、秘书长出访、出差和休假，应事先报告市长，由市政府办公室通报市政府其他领导。市政府各部门主要负责人外出，应按规定事先请假。
各部门要及时向市政府报告重要情况、重大事件和重大活动，对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。
