国家计委关于建设项目实行业主责任制的暂行规定
国家计委
国家计委关于建设项目实行业主责任制的暂行规定
国家计委
前言
实行项目业主责任制，是适应发展社会主义市场经济体制，转换建设项目投资经营机制，提高投资效益的一项重要改革措施。为了更好地实施项目业主责任制，特作如下规定：
一、实行业主责任制项目的范围
第一条 从1992年起，新开工和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目，原则上都实行项目业主责任制。在建项目也应积极创造条件，实行项目业主责任制。
二、项目业主和业主组织形式
第二条 项目业主是指由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责并承担投资风险的项目（企业）管理班子。
第三条 项目业主可采取多种组织形式：
1．原有企业投资进行建设的项目，业主就是原有企业的领导班子。
2．不同投资方以合资方式投资的新建、扩建项目（鼓励有条件的项目组建符合规范的有限责任公司）成立董事会，董事会是业主。
3．单一由政府投资的新建项目，设立管理委员会，管委会是业主。
4．由投资各方协商组建的各类开发、联营公司的领导班子等也可以成为业主。
第四条 业主班子要保持相对稳定，如果需要政府有关部门任命的，可由投资各方联合推荐上报政府有关部门批准。
三、项目业主的组成
第五条 投资方在酝酿建设项目的同时即可组成业主班子。全部由政府投资或由政府联合投资的项目，如果其项目建议书或可行性研究报告未经批准，业主班子应予解散。项目建议书和可行性研究报告的申报和审批，按国家的有关规定执行。
第六条 业主班子的人数、主要负责人等，由投资各方协商确定。
四、项目业主的主要职责
第七条 项目业主的主要职责是：
1．负责筹集建设资金。
2．提出项目的建设规模、产品方案、厂址选择和需要落实的建设条件。
3．负责组织工程设计、监理、设备采购和施工的招标工作，审定招标方案，自主确定设计、监理、设备和施工的投、中标单位。
4．按照国家有关规定，审查或审定工程设计、概算、集资计划和用款计划。
5．审定项目（企业）年度投资和建设计划，审定项目（企业）财务预算、决算。
6．按合同规定，审定归还贷款和其它债务的数额，审定利润分配方案。
7．根据项目的具体情况，业主可自行聘任和解聘项目（企业）总经理。如需经政府有关部门批准的，可由业主推荐上报政府有关部门批准。总经理的职责范围由业主确定。
8．根据国家的有关规定，确定企业的产品、劳务价格。
9．审定项目（企业）机构编制、劳动用工及职工工资福利方案。
10．批准项目（企业）总经理工作报告。
11．处理工程建设中的重大问题。
12．业主需决定的其它事项。
五、项目业主与有关方面的关系
第八条 各投资方通过签定不同方式的投资合同，共同建设项目，共享利益，共担风险，并按投资比例分得相应的产权。属于国家统配的产品，交国家分配。
第九条 合资的建设项目，需要银行贷款和发行建设债券的，可由业主提出申请，按有关规定报批。由此形成的债务由业主承担。
第十条 业主通过招标确定的设计、监理、设备供应和施工等单位，与业主是经济合同关系，并为业主服务。
第十一条 政府依法对项目（企业）进行监督、协调和管理，并对有政府投资的项目进行审批。项目业主的建设、生产和经营权受法律保护。业主有权拒绝摊派，对非法干预行为有权予以拒绝或提起诉讼。
第十二条 各级政府要为项目（企业）建设和生产经营创造良好的外部环境。帮助项目业主协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安等问题，并搞好其它各项服务工作。
第十三条 业主遵照国家产业政策和行业、地区发展规划，以自有和自行筹措的资金从事生产性建设，能够自行解决建设和生产条件的，在国家规定的审批权限以内由业主自主决定立项，报政府有关部门备案并接受监督。政府有关部门应当根据登记注册的会计师事务所的验资证明，出
具认可业主自行立项的条件。
第十四条 业主从事建设，超过国家规定的审批权限以及不能自行解决建设和生产条件或者需要政府投资的，报政府有关部门批准。项目批准后，业主如果认为无法按审批部门要求的内容执行的，可通过主要投资方向审批部门陈述理由，提出修改意见或申请撤销该项目；业主未提出修
改意见和未提出撤销申请的，将视为业主同意政府部门的意见，由项目业主自行承担责任。政府有关部门在审批文件中承诺安排的有关建设条件和生产条件，应按时负责安排和落实。超出政府审批文件承诺范围的，由项目业主自行负责解决。
第十五条 项目业主在项目（企业）建设过程中，必须执行国家投资管理的各项规定，投资应纳入计划并按时填报统计报表和提供投资及经营信息资料。项目建成后，其生产经营的管理按照《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的有关规定执行。
六、其它
第十六条 在保证质量、工期和效益的前提下，项目建成验收以后，按审批的概算，节约的建设资金由业主按一定比例提取奖励基金，其它资金可用于扩大再生产、归还银行贷款和用于流动资金等。
第十七条 项目在建设过程中，超过概算的投资，由业主自行筹措。项目建成投产以后，不能按期偿还贷款及债券本息的，业主必须将留归项目或留归企业支配的资金全部用于还款，直至债务全部还清为止。在此期间不得从事其它新的投资活动。
第十八条 因非客观原因造成项目（企业）重大损失浪费的，要依法追究业主的责任。
第十九条 本规定由国家计委负责解释。
1992年11月9日
因拒绝术前签字导致孕妇死亡事件的思考
韩怀忠
11月21日，一件发生在北京朝阳医院京西院区的孕妇及胎儿死亡事件举国震惊。
当日下午4点左右，一名22岁的孕妇因呼吸道感染生命垂危被其丈夫送进北京朝阳医院京西院区，医院决定将身无分文的孕妇免费收入医院治疗，为挽救孕妇及胎儿生命，医生欲为孕妇行剖宫产，但其34岁的丈夫拒绝在手术同意书上签字，在此期间，医院上至院长、下至医护人员一直守在病人旁，并且破例在病房临时设立了手术室。为了动员患者的丈夫签字，医院不惜向公安机关救助，加上在场的其他患者和记者苦心相劝，但这位患者的丈夫仍不为所动，并承诺为不签字的后果负责。医院向上级卫生行政部门请示后，得到的答复是“患者或家属不签字，不能手术”。在医院进行了所有的努力后，最终只得选择眼睁睁地看着两条生命渐渐远去。
在我国，重大医疗事项签字同意制度由来已久。曾经有医生出于职业的本能，在患者方面没有同意的情况下，为患者采取了某些更积极的治疗措施，尽管疗效不错，但换来的却是患者日后的投诉，结果医院和医生陷入了医患纠纷之中，正是有了这样的前车之鉴，才使得今天的医疗机构，在执行知情同意方面，不敢打丝毫的折扣。
本来只要及时剖宫产就有可能保证母子平安的普通的临床急诊演变成一场社会悲剧，令人痛心。我们回过头来再度审视这一事件，不难发现，一个个可能挽救孕妇生命的机会被一一错过。就好像每个人都端着一盆水，但大家惟一可做的只是等着生命之花悄无声息地枯萎。
事件发生后，医护人员痛心，民众震惊，舆论一片哗然。这一事件涉及深层次的社会、法律、伦理、医患关系问题，人们在谴责患者无良的丈夫行为的同时，也引发了“谁该为两条生命负责”的争论。
毫无疑问，按照现行的医疗卫生法律规范，医院和医生已尽了最大的努力，他们没有过错。正如卫生部新闻发言人所表示的那样，手术不同于一般检查，医疗机构在手术之前征得患方同意并签字是必须严格执行的。患者有自行选择治疗方式的权利，同时，签字手术也是防止医院滥用治疗权利的有效方法，这种做法符合尊重患者的知情权和选择权。与此同时，手术之前必须征得患者或其家属同意并签字，并不表示医院是在规避风险和转移责任。签字后，医院在治疗过程中没有按照医疗规范来做，照样要承担责任。
在本起事件中，医院依据《医疗机构管理条例》，已履行了告知义务，在其特定关系人仍明确拒绝手术情况下，一边积极说服，一边抢救治疗，做好手术准备，其做法符合现行法律规范的要求。虽然相关法规赋予医院和医生在特殊情况下的“特殊干预权”，但其行使的前提是“无法取得患者意见又没有家属或者关系人在场”，在此事件中，医院的干预权受到了患者特定关系人的明确阻碍，导致手术无法实施。据北京市卫生局组织妇产科、呼吸内科、心内科等专家进行的评审认定：孕妇就诊时病情已非常严重，医院的特殊干预权受到了患者家属明确阻碍，导致手术无法实施，最终死亡不可避免。
让人难以理解的是，事件发生后，许多人不是去谴责孕妇无良的丈夫，而是对医院的做法提出诸多质疑，指责医生的冷漠和医院的铁石心肠。许多人凭着朴素的感情，对这对母子如此死亡不能理解，他们认为救死扶伤应该是没有条件的，用不着征得患者或家属的签字同意，认为医院在违法与救死扶伤两难中选择了循规蹈矩，放任了两条生命消失后果的发生，难以逃脱道德的谴责；更有所谓的专家在没有事实依据的情况下不负责任地发表评论，认为抢救存有缺陷，无中生有地指责参与抢救的医护人员中有8人查不到资质。所有这些，令参与抢救的医护人员倍感心寒。
好在本起事件发生过程中有记者在场，有众多的患者和警察作证，有现场拍摄的录像，医院和医生才有幸避免了一场轰轰烈烈的医德批判；北京市卫生局组织的专家组也对当时的抢救过程进行了评估，认为在当时的特殊情况下，医务人员对孕妇施予了包括使用面罩氧疗、无创呼吸机、手动呼吸器、经气管插管进行有创机械通气等呼吸支持的有效救治，采取了他们力所能及的措施，不存在抢救缺陷；北京市、区两级卫生执法机构也很快通过调查为参与抢救的31名医务人员出证，确定他们均具有合法的医护资质。
尽管目前事态已渐平息，但本着客观和依法执业的精神，从维护医患双方的合法权益，共同促进和谐社会建设的角度，有必要对这一事件所涉及的有关问题予以反思。
首先，从尊重法律的层面上看，这实际是个程序正义和实体正义的问题。法律只可能规定程序正义，而不可能规定实体正义，当然程序正义应当向实体正义靠近。病人在术前签写手术同意书是一个法定程序，其目的是明确医患双方各自的权利和义务。知情同意从本质上是尊重人对自己生命的处分权，每个人都有权对自己的生命负责，任何其他的人不得侵犯。在法制社会，公民的一切活动应该以法律为准绳，任何人的行为都不能超越法律的规定。在医疗卫生领域，法律规范是保证医生实施救死扶伤人道主义义务和保障公众健康的最后一道防线，当道德和法律发生冲突时，医生的行为最终要符合法律规范的要求，这绝对没有错。这起事件只是一个特例，因为像孕妇的丈夫这种人毕竟是极个别的，他一定会为他的愚蠢和缺乏责任心而后悔，良心的十字架将让他背负终生。如果我们仅凭感情用事，以情感和道德突破法律底线，不仅是对法律的不尊重，也是对生命的不尊重，会发生更多的草菅人命的事情。试想一下，如果没有这些医疗法律规范，几名医生一商量就可决定给谁做手术的话，在市场经济的条件下会出现怎样的结果？会造成多少人间悲剧？尊重患者的知情权和选择权保护了绝大多数患者，社会和人们应多些理性。否则，仅凭感情用事，依法治国，建设法制国家只会是句空话。
其次，从人们的情感与道德的层面上看，在患者的认知存在明显谬误时，出于人们善良的情感考虑，医生似乎可以在患者或家属不签字的情况下，从其所掌握的医学知识的角度，替患者做出进行手术的选择。但这样做的后果是什么呢？众所周知，医疗风险无处不在，不仅是手术，即使是普通感冒或注射一针抗生素就有可能使貌似身强力壮的人瞬间失去生命。如果医生替危重病人行使了决定手术的权利，最终也没能挽救患者的性命，这时，法律能因为医院或医生从道德的角度为生命担起了责任而给医院或医生一个宽恕的理由吗？法律会因此放过违反法律的医院或医生吗？孕妇家属会因此放过没经过他们同意就施行手术的医院或医生吗？如果法律问责，患者家属维权，谁来保护医院？谁来保护医生？
第三，从目前医院所处的社会环境层面上看，近年来，由于医患关系紧张，一方面病人失去了对于医生的基本信任，另一方面也使得医生在治疗程序上更加谨小慎微，在遵守程序与救死扶伤两难选择之间更倾向于选择前者。通过遵守程序，医院和医生规避了一些麻烦，但过分强调程序也使患者多了一份风险。医生在开展工作时，畏手畏脚，不能大胆地全身心地投入工作，更不敢冒险开展新的医疗项目,使得医疗技术水平难以提高，更使得一些本有一线生机的危重症患者失去治疗机会，到头来，受危害最大的还是患者。因为，医疗技术水平的发展和提高是规避医疗风险的最佳途径。以前，社会风气好的时候，医生很受尊重，许多乡村医生都有过这样的经历，当他们所诊治的病人去世了，出殡的时候，家里人会专门到村医务室给医生鞠躬，感谢他们，尽管病人没有救过来，但他们认为医生是尽力了。现在的情况是怎样呢？由于医患之间缺乏最基本的信任，患者家属认为医生就该治好病人，治不好都是医生的责任，人死了就闹医院打医生。如何保护病人的生命权、被救助权和手术权，如何让医院救死扶伤而没有后顾之忧，我们应该从制度上有一系列的保障措施。当生命垂危的病人已经不能有效表达对于自己病情的处理意见，而其亲属又不能或者不愿为此承担责任和义务，应该有相应的国家担保制度，还应该建立针对类似本起事件当事人一类的流动人口的医疗救助保障机制，使病人得到最为及时有效的抢救和治疗。
第四，从进一步完善医疗法律规范上看，现行的某些医疗法律规范自身存在的缺陷，自觉不自觉地为医学的发展设置了障碍，应该引起重视。比如，所谓的医疗纠纷举证倒置，看似维护了患者的利益，但同时也进一步加剧了医患矛盾，实际上是在用法律手段逼迫医生在为患者看病的同时又要想方设法证明自己行医过程没有过错，把无处不在的医疗风险的责任全部转嫁到医生身上，结果，医院怕出官司，医生进行保护性医疗，不敢开展高风险的诊疗，其远期后果必定是扼杀医生的探索性和积极性。因为许多危重病例是要靠医生临时的“现场发挥”才能挽救生命的，扼杀医生发挥和积极性，说得严重些，实际上等于变相杀人。此外，我们目前强调医疗透明，强调患者的知情权，这无疑是正确的，但过分的透明和知情，会不会使医疗过程烦琐复杂，人为制造消极医疗和扩大医疗盲区，加剧看病难，并成为急诊急救的绊脚石！会不会使我们的急诊急救到了“宁可相信尺码，也不相信自己的脚”的荒唐程度，也值得我们反思。
