关于完善煤矿安全监察工作机制进一步加强行政执法工作的意见
国家安全生产监督管理局
煤安监办字〔2004〕22号
关于完善煤矿安全监察工作机制进一步加强行政执法工作的意见
各煤矿安全监察局及北京、新疆生产建设兵团煤矿安全监察办事处，有关省、自治区负责煤矿安全监察工作的部门：
为贯彻落实《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号，以下简称《决定》）和全国安全生产工作会议精神，进一步完善煤矿安全监察体制和工作机制，加大煤矿安全监察力度，提高行政执法水平和效能，促进煤矿安全生产形势的稳定好转，现提出如下意见：
一、以求真务实的精神认真贯彻落实《决定》
各级煤矿安全监察机构要按照国家局的要求，组织全体监察人员认真学习，深刻领会《决定》的精神实质，增强做好煤矿安全监察工作的责任感和紧迫感，以求真务实的精神，抓好《决定》提出的一系列政策措施的落实。必须自觉以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，树立安全生产“责任重于泰山”的思想观念，从体制、机制和法制建设方面进一步完善煤矿安全监察执法工作。要坚定信心，迎接挑战，在实践中积极探索，不断完善，求真务实，创新进取，努力开创煤矿安全监察执法工作的新局面。
二、正确认识、准确把握煤矿安全监察执法工作面临的新形势
煤矿安全监察执法工作虽然已取得很大进展，但目前面临的执法环境不容乐观。煤矿开采条件日趋复杂，安全生产自然条件逐渐恶化，重、特大事故还没有得到有效遏制；安全基础仍很薄弱，一些煤矿企业责任制不落实，安全管理松懈，特别是数量众多的小煤矿事故隐患严重；整改不到位，执法指令落实难的问题仍较突出；煤炭市场持续好转，受利益驱动，国有大矿超能力生产，小煤矿非法开采和死灰复燃现象在部分地区还较严重。这种状况给煤矿安全监察工作带来很大压力，对此要有充分的认识。各级煤矿安全监察机构要立足大局，科学地认识和把握新形势下煤矿安全监察的特点和规律，形成新思路，探索新办法。同时，也要认真分析研究辖区内煤矿安全生产形势，根据煤矿灾害情况、安全状况、人员素质、管理水平等实际情况，把握局部形势的特殊性。既要看到面临的严峻挑战，也要看到各方面的有利条件，把握新形势，拿出新举措。按照《决定》提出的安全生产工作的六条原则，认真研究部署今年的监察执法工作。
三、完善煤矿安全监察执法工作机制，推进工作创新
建立和完善执法工作机制和应急工作机制。各级煤矿安全监察机构要认真总结近年来的工作经验，结合实际不断完善执法工作机制，健全各项工作制度，明确阶段工作目标和工作责任，定期监察落实；针对煤矿安全监察的复杂性和煤矿事故的突发性，建立应急工作机制，做到反应迅速、指挥果断，沉着应对和妥善处理各类突发事故。
制定年度监察执法计划，落实监察责任。各省级煤矿安全监察局要对所属办事处的监察能力进行认真评估，同时综合考虑辖区内矿井数量、分布、里程、路况、安全状况以及人员、车辆、工作日等因素，科学、合理地制定监察执法计划，下达到各办事处，并作为考核办事处业绩的主要依据。各级煤矿安全监察机构要建立安全监察执法责任制，明确执法目标和责任，并落实到所属各单位及每个监察员，定期进行考核。
加强执法分析，搞好执法决策。要定期进行执法分析，全面掌握执法动态，评估执法效果，研究和改进行政执法的办法和措施，调整监察执法工作重点，作出正确的执法决策，减少执法工作的盲目性和随意性。执法决策要体现计划性和前瞻性，把握工作的切入点，坚持突出重点，抓住要害，对年度、季度和月度监察执法工作超前做出决策，有计划、按步骤开展执法工作。
强化执法管理，提高执法效能。各级煤矿安全监察机构要加强对监察执法工作的业务管理，努力提高执法的效能。省级煤矿安全监察机构重点体现对安全监察工作的管理功能，有效监控和促进安全监察工作协调、高效、规范运作，确保省区范围内监察执法工作目标的实现；监察办事处是监察执法的主体，要突出体现现场监察的效果，确保执法工作规范到位，确保辖区安全监察工作目标的实现。
完善定期通报制度，加强沟通协调。各级煤矿安全监察机构要进一步完善监察执法定期通报制度。对监察执法过程中发现的涉及煤矿安全生产方面的重大问题，要及时通报地方政府及有关主管部门，并提出加强和改善煤矿安全管理的建议，督促地方政府落实整改措施，协助和促进地方政府抓好煤矿安全生产。对监察执法中发现的非法开采、死灰复燃矿井及未经复查或验收擅自恢复生产等严重违法行为，除做出现场处理外，要及时通报地方政府及有关部门。
建立煤矿安全生产控制指标体系。《决定》明确提出建立安全生产控制指标体系，国务院安委会已向各省（区、市）政府下达了2004年控制指标。各级煤矿安全监察机构要积极配合地方政府制定本地区煤矿安全生产具体控制指标，督促地方政府将安全指标层层分解，落实到基层和企业，签订责任状，一级抓一级。同时，要对控制指标执行情况加强跟踪监察，并定期向国家局报告。
四、突出重点，加大监察执法力度
深入开展重点监察。国家局将国有煤矿灾害严重的矿区、乡镇煤矿事故多发的湖南和西南等五省（市）作为今年监察执法的重点，组织开展有针对性的集中监察执法活动。各级煤矿安全监察机构要在做好日常监察的基础上，根据辖区内煤矿安全状况和煤矿安全程度评估结果，确定重点监察地区和重点监控矿井，加大监察执法和整改复查的力度，督促企业采取防范措施，加大安全投入，及时消除隐患，防止重、特大事故发生。
认真组织专项监察。各级煤矿安全监察机构要继续组织开展以矿井“一通三防”、防治水和顶板管理为重点的专项监察执法活动。同时,要认真研究分析影响本地区煤矿安全生产的全局性、普遍性问题,适时组织开展有针对性的专项监察。要把各地贯彻落实《决定》中提出的各项政策措施,特别是落实企业安全主体责任、保障安全投入作为专项监察的重要内容,督促企业建立健全安全生产责任制,按照规定提取安全费用。
依法加大行政处罚力度，严肃追究事故责任。要按照有关的法律、法规和国家局第1号、4号令的规定，对煤矿违法违规行为，依法适用停止生产、停产整顿和罚款等行政处罚，特别要加大经济处罚力度，体现行政执法的严肃性和强制力；对严重违法违规行为和拒不执行煤矿安全监察指令的行为，除给予行政处罚外，适用经济处罚的可按罚款上限给予处罚。对各类煤矿事故的调查处理要制定工作规范，严格按照国务院第302号令和“四不放过”原则实行责任追究，进一步提高事故调查质量，按照规定期限结案，并会同有关部门定期开展责任追究落实情况的检查，推进事故责任追究的真正落实。认真贯彻国务院办公厅国办发〔2003〕58号文件规定，严格实行非法开采矿井行政责任追究制度，凡是县（市）发现两处、乡镇发现一处非法生产或属“四个一律关闭”应关却未关的煤矿，煤矿安全监察机构要向其上级人民政府通报并监督相关责任人行政处分的落实情况。
继续开展煤矿安全程度评估。把煤矿安全程度评估作为一项经常化、制度化工作来抓，并进行动态管理。采取集中评估和日常监察、专项监察相结合的方式，将日常监察结果作为评估定级的主要依据。按照完善A类，提升B、C类，整顿或淘汰D类的原则，实施分类指导、分级推进、整体提高。评估结果要及时公告，并向地方政府予以通报。
五、严格监察执法，提高执法权威
落实监察执法决定。依法监督煤矿企业及其主管部门严格执行煤矿安全监察机构下达的责令关闭、停产整顿、停止作业和限期整改等监察执法决定，对拒不执行的，依法强制执行；酿成事故的，依法查处并追究有关地方政府或主管部门的行政责任。对已结案的煤矿重、特大事故查处情况，组织相关部门进行跟踪执法，凡事故责任者的责任追究没有落实到位的，督促地方政府及有关部门予以落实；对发生事故的矿井，进行跟踪检查，落实防范措施。
提高监察覆盖率。在确保重点监察的前提下提高监察覆盖率和监察频率，及时对责令煤矿限期解决事故隐患、限期改正影响煤矿安全生产的行为或者限期使安全设施和条件达到要求等行政处罚的执行情况进行复查，强化对重大隐患的监控，依法监督矿井及时消除重大事故隐患，落实重大灾害治理措施，进一步提高事故隐患的整改率。
做好联合执法工作。在坚持独立执法的同时，要探索与地方政府有关部门联合执法的方法，形成部门联动、齐抓共管的有利局面。对煤矿安全监察的意见在及时向地方政府通报的同时，涉及相关执法部门的要及时依法移送处理，对企业不执行处罚决定的依法申请有关部门强制执行，要严格执行国家有关法律法规，充分依托全社会的力量，强化煤矿安全监察执法工作。
注重监察执法宣传。各级煤矿安全监察机构要采取多种形式，加强对国家有关煤矿安全生产和安全监察法律法规、规章标准的宣传，提高企业和职工安全生产的法律意识，努力营造依法安全生产和安全监察的舆论氛围。煤矿安全监察人员要把监察执法过程作为一个宣传依法生产和宣传执法程序、法律文书、行政处罚的法律依据的过程。同时提高执法工作的透明度，加强安全生产的舆论监督，利用媒体公开执法过程，宣传煤矿监察执法工作，对违法违章的行为公开曝光。
六、关口前移，夯实基础，促进各项防范措施的落实
坚持预防为主，建立防范机制。一是监察工作关口前移、重心下移，把立足点放在依法监察矿井安全生产条件、监控隐患整改，努力预防和减少事故上。二是把事故防范作为行政执法的切入点，工作重心从事后查处向事前防范转移，及时发现和消除隐患，依法纠正煤矿的违法行为。三是实行安全监察与促进安全管理相结合，教育与惩处相结合，通过监察执法促进煤矿安全技术面貌进一步改善，矿井安全防范能力进一步提高。
全面实施煤矿安全生产许可制度。《安全生产许可证条例》已颁布实施，各级煤矿安全监察机构要认真组织学习，宣传贯彻。加强对颁证工作的领导，做好颁证人员的培训，掌握行政许可工作的基本要求和职责，制定工作程序和工作计划，按规定条件和程序，严格把关，确保颁证质量。要充分利用煤矿安全程度评估结果，评定为A类的矿井，可优先申报、优先审查、优先颁证。通过实施安全生产许可制度，进一步提高煤矿企业安全水平，把住安全准入关，从源头上禁止不具备安全生产条件的煤矿进入市场。
严格实行“三同时”制度。按照国家发展改革委和国家局联合下发的《关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》（发改投资〔2003〕1346号）要求，各级煤矿安全监察机构要对煤矿安全设施严格进行设计审查和竣工验收，安全设施必须达到“三同时”的要求；未经煤矿安全监察机构设计审查和竣工验收的项目不得建设和投产，要依法监督检查，确保煤矿建设项目安全设备设施高起点，不欠账。
全面推进矿井安全质量标准化建设。要把推进矿井安全质量标准化建设作为今后一个时期安全工作的重要内容之一抓紧抓好，抓出成效。各级煤矿安全监察机构要积极配合地方政府及有关部门，全面推进煤矿安全质量标准化建设，把安全质量标准化建设纳入日常监察内容。要深入现场，监察煤矿生产经营活动和行为是否符合安全生产有关法律法规和技术规范的要求，做到规范化和标准化；对存在严重安全质量问题的矿井和安全质量标准化进展缓慢的地区，要及时提出整改意见。
继续深化煤矿安全专项整治。要把深化煤矿安全专项整治作为一项规范化、经常化、制度化工作来抓，长期坚持下去。把取缔关闭非法开采和死灰复燃矿井，全面推行正规采煤方法，装备瓦斯监测监控系统和探放水设备，提高矿井综合抗灾能力继续作为小煤矿安全整治的重点。推广山西阳城县对小煤矿集中联网、实施有效监控，河南平顶山市石龙区和黑龙江七台河市向小煤矿派驻安全监察特派员和安全矿长、实施有效监管的成功经验。
促进煤矿安全保障措施的落实。一是监察煤矿主要负责人及特种作业人员接受规范的安全生产培训、经考试合格持证上岗情况。二是监察煤矿按照规定提取安全费用和专户储存、专项用于安全生产情况。三是监察煤矿依法参加工伤保险，及时为从业人员交纳保险费情况。四是监察煤矿按照规定缴纳安全生产风险抵押金情况。
七、搞好执法指导和执法监督，规范执法行为
强化执法指导。省级煤矿安全监察机构要切实改进工作作风，深入基层调查了解实际情况，总结推广基层创造的新鲜经验，分析研究基层存在的问题，加强对基层工作的分类指导；不定期组织监察人员结合执法工作实际开展交流，研究解决执法工作中的问题，推广好的经验，探索提高执法效能的做法；继续开展“规范执法案例”、“优秀执法文书”评比，推进监察执法水平的提高。
开展执法监督。执法监督是行政执法的重要组成部分，要督促各办事处和全体安全监察人员严格执行并遵守有关的法律、法规与规章，规范和约束执法行为，防止和纠正违法或者不当的执法行为，协调执法过程中出现的矛盾。
八、加强基层队伍建设，树立监察执法的良好形象
要高度重视和切实加强监察员队伍建设，为做好行政执法工作提供坚强的组织保证。按照政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬、执法公正的要求，加强执法队伍建设；结合实际开展相关活动，解决突出问题，树立良好形象，切实推动工作。要从全局和战略高度，把工作的重点放在基层办事处，通过完善执法管理和工作制度，在领导精力、经费保障和力量部署等方面向办事处倾斜，从而增强基层的实力，激发基层的活力，提高基层的效率。
二〇〇四年三月十二日
关于《婚姻法》几项规定的刍议
王会东
《中华人民共和国婚姻法》是民法的重要组成部分，随着经济、社会的发展，人们的思想观念也发生了重要的变化，在婚姻家庭关系方面出现了一些新情况、新问题。为了进一步完善我国的社会主义婚姻家庭制度，保障公民的婚姻家庭权益，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，促进社会的文明与进步，针对存在的问题第九届全国人民代表大会第二十一次会议在总结婚姻法实施经验、广泛征求意见、深入考察、以及借鉴国外有关的婚姻家庭规定的基础上，审议通过了《中华人民共和国婚姻法》修正案，它对重婚问题、离婚问题、结婚问题、无效婚姻问题、夫妻财产制问题，以及保障老年人权益等问题都作了重要的补充和完善，是其更具有可操作性。学习、领会修改后的婚姻法是当前民事审判工作的一项重要任务，笔者依据该法及最高人民法院关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释等有关法律，就该法中无效婚姻和可撤销婚姻、探望权及救助措施与法律责任等问题，结合自己的审判实践谈一点粗浅的个人看法。
一、婚姻无效和可撤销制度透视
新《婚姻法》增设了婚姻无效和可撤销制度，这一规定填补了我国婚姻立法上的空白，使我国的结婚制度得到了进一步完善。
(一)无效婚姻和可撤销婚姻的成因及确认
1、无效婚姻
所谓无效婚姻，是指欠缺婚姻成立的法定条件而不发生法律效力的违法婚姻。无效婚姻并不是婚姻的一个类型，只是说明借婚姻之名而违法结合的一个特定概念。它不具有婚姻的法律效力。新《婚姻法》第十条规定了四种无效婚姻：（1）重婚；（2）有禁止结婚的亲属关系的婚姻；（3）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病而婚后尚未治愈的婚姻；（4）未达到法定婚龄的婚姻。
2、可撤销婚姻
所谓可撤销婚姻，是指婚姻成立时违背婚姻要件，依法应当撤销的婚姻。如包办婚姻、买卖婚姻等，结婚不是受胁迫一方的真实意思表示，双方对结婚没有形成真正的合意。这些结婚行为因不符合法律规定的结婚自愿、婚姻自由原则而具有违法性。但这种违法性是相对的，法律规定可以撤销此类婚姻，但同时规定，将撤销的权利赋子受胁迫的当事人，是否行使撤销权由当事人自己决定，即所谓“不告不理”原则。
可撤销婚姻之受胁迫的一方当事人可以向婚姻登记机关或法院请求撤销该婚姻。但当事人行使撤销权的时效应受合理限制，新《婚姻法》第十一条规定，受胁迫的一方撤销婚姻的请求，应当自结婚登记之日起一年内提出，被非法限制人身自由的当事人请求撤销婚姻的，应当自恢复人身自由之日起一年内提出。
（二）婚姻无效或被撤销的法律后果
1、无效或被撤销的婚姻，自始无效，当事人不具有夫妻的权利和义务。
2、男女双方同居期间所得财产，不适用夫妻财产制度。
3、审判实践中应注意的几个问题：
(1)当事人协议或法院判决只能针对双方同居期间所得的财产，不能处理同居前双方各自所有的财产，同居前双方各自所有的财产仍应归各自所有；(2)关于因重婚导致的婚姻无效的财产处理问题。因为存在重婚，必然有某一个当事人既是合法婚姻的一方，又是无效婚姻的一方，这就意味着该当事人的财产所得具有双重性，即它既是合法婚姻中的夫妻共同财产，又是无效婚姻男女同居期间所得财产。所以，处理无效婚姻的财产问题必然与合法婚姻的另一方当事人有利害关系。因此，合法婚姻当事人对无效婚姻当事人的财产处理协议享有抗辩权；对涉及无效婚姻当事人处理财产的诉讼案件，合法婚姻当事人享有以有独立请求权的第三人参与诉讼的权利，如合法婚姻当事人不知情或未申请参与诉讼，笔者认为法院应依职权通知其参与诉讼。
4、当事人所生的子女，应适用新《婚姻法》有关父母子女的规定。
二、关于探望权
新《婚姻法》第三十八条增加了关于探望权的规定，父母离婚后非带孩子的一方享有探望子女的权利，带孩子一方有让非带孩子一方探望子女的义务；离婚只能解除夫妻关系而不可能消除父母子女关系的身份和血缘关系。因此，笔者认为在新《婚姻法》所规定父母探望子女的权利，是我国婚姻制度的进一步的完善。
（一）探望权的法律特征：
1、探望权的主体是曾经存在夫妻关系的男女双方的一方。男女双方过去曾经存在夫妻关系，经过离婚而解除了婚姻关系。探望权的主体相对于被探望的子女来讲只能是父或母。笔者认为探望权的行使只限于孩子的父母双方，不得任意扩大范围。
2、探望权行使的时间是离婚后。通过离婚程序，夫妻双方解除了婚姻关系，才能产生探望权。
3、探望权的主体必须是不直接抚养子女的父或母。直接抚养子女的父或母，本来经常就同被抚养的子女在一起，自然也就不存在探望的情景。
4、一方行使探望权时，另一方有协助的义务。离婚后，子女一般是同直接抚养其的父或母生活一起，一方行使探望权，去看望子女，往往需要另一方的配合、协助。因此，新《婚姻法》第三十八条将另一方的协助做为义务予以规定。
（二）司法实践中，适用新婚姻法中有关探望权的规定应掌握好以下几个问题：
1、探望权的行使应充分尊重被探望人的权利。根据新婚姻法第三十八条第二款的规定，探望权的行使方式有两种，一种是协议方式，一种是判决方式。笔者认为，不论采取哪一种方式行使探望权，都应充分尊重被探望人本人的意见。探望权的行使时间跨度长，被探望人的民事行为能力随着本人年龄、智力、学识、阅历的丰富而增长，是一个从无民事行为能力、限制民事行为能力到完全民事行为能力的发展过程。需要不需要探望，探望会给自己造成怎样的影响，只有被探望人体会得最深刻，也最有发言权。因此，探望权的行使必须充分尊重被探望人的意思表示。应当从子女的实际利益出发，考虑被探望者的意志。以什么年龄段为标准来考虑子女的意见，笔者认为是否可参照最高法院的有关规定，应以10周岁为标准。
2、探望权行使方式中协议的内容或判决的内容都不宜作硬性规定，不宜规定探望的具体时间、探望的次数及探望的具体方式等。虽然硬性规定，执行起来看似具有很强的可操作性，但实践中遇到的困难要大得多。探望权的行使要受到享有探望权人自身的制约、被探望人的制约、协助义务人的制约外，还会遇到周围环境等客观条件的制约。例如：享有探望权的人因工作或生病不能行使探望权，山洪、地震等不可抗力的影响使当事人之间不能行使探望权等。
3、探望权的执行不宜采取强制措施。一是不易把被探望的人当作执行对象，不准出现“抢孩子”的现象；二是对违反协助义务的人宜进行批评教育为主，不宜采取拘留等强制措施，只有对态度极其恶劣，情节极其严重，且经批评教育仍不思悔改的当事人才能适用拘留等强制措施。
4、与父或母生活在一起的再婚配偶及其他的家庭成员虐待或歧视被探望人的，应是探望权中止行使的法定事由之一。根据新《婚姻法》三十八条第三款的规定，探望权的行使必须利于被探望人的身心健康。被探望人受到虐待或歧视不利于被探望人健康成长，应明文规定虐待或歧视被探望人，应中止探望权的行使。
三、关于“救助措施与法律责任”中的理解
所谓救助措施，是指当事人违反法律规定的义务，造成他人损害的，受害人依法可以采取的维护自身合法权益的方法、手段和措施。法律责任，是指当事人由于违反了法律规定的义务而应承担的法律后果。笔者就新《婚姻法》中关于“救助措施与法律责任”的有关规定谈一下自己的理解：
1、关于离婚时的损害赔偿。第四十六条对离婚中一方有重大过错而导致婚姻破裂的，为保护无过错方的权益，赋予无过错方有权要求有过错方给予损害赔偿。根据该条，笔者认为：(1)只有在法条规定的四种情形下，无过错方才有权请求损害赔偿。只有在无过错方提出请求时，法院才能判决赔偿。赔偿的范围既包括财产损失、人身伤害，也包括精神损害而且主要是精神损害。在确定精神损害抚慰金时，可以适用最高法院的有关司法解释。如果双方是共同财产制，先按照照顾子女和女方的原则分割财产，再判决过错方以自己的财产赔偿；如果实行约定分别财产制的，可直接判决过错方赔偿。(2)当事人在离婚时，无过错方以第三者造成其夫妻离婚后果为由，起诉第三者，要求承担赔偿损失的责任。对此，不应将第三者列为共同被告，因为离婚案件不牵涉第三方，即使是因第三者插足导致离婚，过错也在于夫妻关系中的一方，应当由其赔偿。 (3)第四十六条对何时可请求赔偿未予明确。笔者认为应以离婚时提出为宜，这时提出赔偿请求能最大限度保护无过错方。离婚后再提出损害赔偿之诉，由于无法控制对方的财产，即使判决也较难执行。
2、关于离婚时非法侵占夫妻共同财产的问题。夫妻双方离婚时，财产问题往往是互相争执的一个焦点。当事人一方为了使对方少得或不得，有时采取错误做法，隐藏、转移、变卖、毁损夫妻共同财产，或者伪造债务企图侵占另一方的财产。针对这些行为，最高法院在有关司法解释中曾做出相关处理规定，第四十七条将司法解释的有关内容上升为法律的规定，能够更加有力地打击、惩罚这些不法行为。根据该条，笔者认为：(1)在诉讼离婚时，发现一方有私自处分财产等不法行为的，在分割共同财产时，少分是原则，不分是例外。且少分或不分是针对私自处分的那一部分，而不是对所有的夫妻共同财产少分或不分。(2)诉讼离婚或协议离婚后，另一方发现对方在离婚时实施了私自处分财产等不法行为的，可以起诉请求再次分割夫妻共同财产。起诉的时效适用一般时效的规定，即从发现或应当发现对方有这一行为时两年内提出。再次分割的共同财产是指发现的、被一方隐藏、转移、变卖的共同财产，或一方伪造债务多侵占的共同财产，不包括离婚时已经分割完毕的夫妻共同财产。(3)对这些不法行为可以依照民事诉讼法的规定，以妨害民事诉讼为由进行制裁。
