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影响人民法院独立行使审判权的分析及对策

王越江


人民法院独立行使审判权是我国宪法、法院组织法和三大诉讼法等明定的一项基本、庄严而神圣的原则，宪法第一百二十六条明确规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，由于财政体制、领导体制、人员编制以及法院内部管理机制等方面的原因，独立行使审判权原则在我国实际上并未全部得到遵行和实现。现结合工作实际，就影响和干扰法院独立审判的一些问题谈几点看法。
一、树立法院权威的需求与依据
依法治国，必须确立法律在社会生活一切重要领域中处于至高无上的地位。法律的至高无上性，决定了其具体的程序运作者和各具体行为是否合法的审查者人民法院必须具有排他支配性，具有一定的权威。自身无权、无位、无威，就难以司法、治人、治国。现实中，人民法院缺乏应有的地位和权威，其独立“人格”难以确保，从而难保其只服从于法律这一实现司法公正的基本前提。权责相适应的规则，表现出社会强烈要求司法公正与法院无权威现状之间的矛盾。依法治国必须实现司法公正，而实现司法公正，保障依法治国，树立起法院的权威是最起码的必要条件。为了实现依法治国，树立法院权威迫在眉睫。
我国宪法明确规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一宪法原则在其他实体法、程序法中多有体现，这是树立法院权威，确保法院依法独立行使审判权的宪法根据。宪法是国家的根本大法，如果不按照宪法规定行事，就是违宪，是最严重的违法行为；党的十五在确立“依法治国”的同时还要求“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，这说明我们党已经注意到依法治国必须确保人民法院依法独立行使审判权，从制度上树立法院权威。这是我们党从实践中得出的正确认识，全社会必须认真贯彻落实；当今世界，在各国联系加强、经济趋向一体化的同时，对人权等方面的斗争越来越激烈，这些都要求必须依法施政、依法治国，特别强调确立法院在国家政治、经济、社会生活中所起的中立裁判者作用。独立是司法公正的前提和保障，司法独立作为法制现代化、民主制度化的重要标志，已为各国宪法所普遍确认。司法制度向国际靠拢，逐步树立法院的权威，这是我国司法改革的趋势。
从人民法院五年改革纲要和已采取的许多改革措施可以看出，法院正通过改革内部机制，努力实现司法公正。但法院依法独立公正地行使审判权，这并不仅仅是法院通过自身改革所能实现的，要靠全社会的共同努力和支持。
二、影响、干扰法院独立审判的原因
当前影响法院独立行使审判权的原因，既有法院外部环境的因素，也有法院系统内部自身体制的问题，概括起来有下列四个方面。
（一）财政体制的原因
这是困扰法院发展的一个主要难题。当前法院本身没有独立的财权，财权由国家和地方各级政府所掌握，他们决定着各级法院的经费。法院的办公条件和装备的好坏、办案经费的多寡、法院工作人员工资及福利的高低等等往往均取决于本级政府所给予的经费的多少。法院在经济上不能独立而依附于政府，使地方政府有干预审判的物质决定性条件。这种财政体制使审判难于摆脱地方行政干预，使统一的审判权被行政区域分割开，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。
（二）领导体制的原因
目前在领导体制上，各级党委、人大与法院的关系，还存在着权限划分不清的情况。宪法规定了党对国家的领导权，同时规定了法院、检察院对同级人大及其常委会负责的原则。在实践中，县以上各级党委设有政法委员会，负责领导、协调法院、检察院、公安机关的工作。但是，党的政法委与人大、法院、检察院的权限划分并没有明确的法律规定，因此在实践中往往出现许多单位干预审判，给法院尤其是主审法官造成很大压力，更主要的是有时干预是代表单位还是代表个人难以分清，往往造成人情案、关系案的发生。例如人大的个案监督，不可否认其存在具有当然的合理性，但个案监督是地方人大的监督，在其不能克服地方保护主义时，往往会造成对法院独立审判权的僭越，使社会法律关系处于不稳定状态。另外，信访案件的大量出现，给党委、政府带来很大压力，同时也相应传递给了法院，影响到了案件的独立审判。
（三）机构设置和人员配备
再看有关人事权，法院中领导干部的行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且审判人员本身也由地方各级国家权力机关任免。地方党委的组织部门和地方政府的人事部门拥有对法院主要领导干部的推荐权和指派权。可见，地方各级党委政府对地方各级法院拥有人事方面的控制权。在这种财政、人事两大重要权力均隶属和依附于地方权力的现状下，要求我们法院依法独立审判而不受其他外来权力的干涉实在是勉为其难，除非地方各级党委政府有足够强的法律意识和大公无私精神。倘若人家真的要通过直接或间接、或明或暗、这样或那样的方式过问、干扰或刁难法院的审判，我们是很难抗衡的。
（四）工作程序方面。
现在说一下法院内部体制对独立审判所存在的影响，主要是审委会和院长、庭长签发制问题，表现在以下几个方面：一是法院审判委员会职权范围不够明确具体，在审判过程中，有时发生案件先由审判委员会定案，然后再由法庭审理并判决，造成开庭审判走形式；二是目前许多法院还实行院长、庭长事先审查案件，审理后签发的制度，对案件的审判使用行政式方式管理，拥有案件最终决定权不是审理案件的法官，从而造成权责不明和有时的滥用职权，造成裁判不公。三是上下级法院关系问题，上下级法院之间的关系应该是监督关系，并不是领导关系，但现在法院的工作主要是由上级法院考核，这就难免造成一审法院在审理案件时要考虑到上级法院下一步的考核，要考虑到改判率和发回重审率，过多地考虑上级法院的倾向性意见。
（五）执法不严的问题。国家为了保障法院依法审判，在法律中对妨害诉讼的行为有明确的强制措施规定。但在实践中，有些单位和个人严重违反法律应受到制裁而受不到应有的制裁，从而致使作假证、不依法协助、有能力履行义务而拒不履行、侮辱殴打法官事件呈现有增无减的趋势，这些都极大地损害了法院的形象和权威，妨害了法律的严肃性、强制性。
三、保障法院独立审判的几点意见
要保证人民法院独立行使审判权，在独立审判问题上真正实现立法与现实的契合，我认为必须从以下几个方面入手:
第一，实施独立的司法预算和编制，为审判独立的真正到位创造合适的外部条件。实行司法预算和编制独立是审判独立真正实现的必备保障。全国所有法院的经费由中央财政支付，预算编制由最高人民法院负责。预算草案送政府协调后(不得减少或推翻)，直接由立法机关审议和批准，由国务院和最高人民法院执行，使法院摆脱地方预算和编制的控制，为真正实现审判独立创制更好的外部条件。
第二、正确处理四种关系。
一是法院与党委的关系。法院作为国家的执法机关，审判工作只有紧紧依靠党委的领导和支持，才能把握工作的方向。对于复杂疑难的案件，影响面广的案件，法院应当及时向党委汇报，使法院的独立审判权得到党委的有力支持；二是正确处理独立审判与人大监督的关系。法院是由人大产生的，要向它负责，受它监督。人大对法院工作的监督必须掌握在一定限度之内，否则就会侵越审判权，影响法院的公正裁判和法律的正确实施。人大监督应实现从当前的“重事不重人”，“重事又重人”到“重人不重事”的转变。三是独立审判与参与社会治安综合治理的关系。审判是法院的基本职责，但在当前我国的实际情况下,实施社会治安综合治理是要求法院也要积极参与，这就要求法院在提前介入案件时，不主观、不定性，保持清醒头脑。四是法院与新闻媒体的关系。案件公正审理需要新闻媒体的监督，但是法官在裁判时应当依据案件事实和法律规定，秉公办案，不受舆论压力影响。
第三，将独立审判之主体明确定位于法官。具体而言，应对法院内部的业务庭这一层次的机构设置进行适当调整，并明确其职能，缩减其数量；取消法院院长对法官所审案件的审批权，对法官以独任制或合议制的审判组织形式审判的案件，主管院长、庭长不再予以审批。同时，加强对法官的监督，实行“隔离式”审判模式，断绝当事人庭前与主审人接触的渠道，保证司法公正。
第四，应当着力提高法官待遇。目前我国法官的级别待遇是与公务员相同的，这同世界大部分国家的情况是不符的，根据法官职业的特点，实行高薪养廉制度是可行的。实行高薪制，可以维护法官队伍的稳定发展，吸引更多优秀的法律人才进入法院工作，并使其能抗拒腐蚀。


海关总署


中华人民共和国海关总署关于简化部分外国短期记者进出境摄影、摄像器材验放手续的通知

1995年2月7日，中华人民共和国海关总署


根据有关规定，外国来访短期记者携带摄影、摄像器材进境，有关接待单位需凭外交部新闻司的证明，向海关办理担保手续后，海关方准予暂时免税进境。近年来，随着我国对外交往扩大，外国总统、总理、外长等国宾来访日趋频繁，随团采访的记者日益增多。考虑到我国领导人出访时，被访国一般给我记者较多方便，为适应形势发展，简化手续，同时参照国际通常作法，决定自1995年2月15日起，简化对来访国宾代表团随行记者携带摄影、摄像器材进境的验放手续：
一、对应邀来访并由外交部接待的外国国家元首、政府首脑（均含副职）和外交部长等国宾代表团的随行记者进境（含先遣进境）携带的摄影、摄像器材，海关验凭外交部新闻司出具的“国宾随行记者器材证明信”（式样附后）和器材清单查验放行，免于办理担保手续。国宾代表团访问结束后，由外交部新闻司敦请有关记者将器材复运出境。
二、对由人大常委会、政协常委会、中联部和国防部接待来访的外国正副议长、政党和军队领导人所率代表团的随行记者携带进境的摄影、摄像器材，参照本通知第一条办理，即：海关一律凭外交部新闻司的证明，准予暂时免税进境，免于办理担保手续。
三、其他外国短期记者和中外合作拍片等运进的摄影、摄像器材，仍按现行有关规定办理暂时进境手续。

附件：国宾随行记者器材证明信（式样）
新关证第 号
随行记者团（组）名称：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿人数＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
接待单位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿访华日期＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
中华人民共和国外交部
新关证第 号
国宾随行记者器材证明信
＿＿＿＿＿海关：
经外交部批准，同意＿＿＿＿随行记者＿＿＿＿等＿＿人于＿＿月＿＿日至
＿＿月＿＿日来华采访，由＿＿＿＿接待。对其所携摄影、摄像器材（清单附后）请
予查验放行。采访结束后，该摄影、摄像器材由接待单位负责监督复运出境。
外交部新闻司（印）
一九九 年 月 日