行政法律业务新趋势
王强
律师传统行政法律业务，主要是担任行政复议、听证、诉讼业务的代理人，随着国际行政业务的变化，特别是入世后对我国行政机关提出许多新的要求，国家行政体制改革和政府职能的转变，一些全新的行政法律事务开始出现并发展，对服务于行政法律事务的律师也提出新的要求，本人担任近十年的政府法律顾问，也目睹行政法律业务发生的变化或将要出现的趋势，主要有以下几方面：
一、入世后行政业务出现了许多新领域
入世是政府入世，同时也因WTO协议确定的非歧视、市场开放、公平竞争三大基本原则，成为货物贸易协议（GATT）、服务贸易协议（GATS）、与贸易有关的知识产权协议（TRIPS）、与贸易有关的投资措施协议（TRIMS）的指导原则，对我国的行政法律改革产生了极大的影响，行政法律业务方面也出现以下新业务：
1、 行政审批变化过程中出现的法律业务。GATT第十条规定：任何缔约国除征收税捐或其他费用外，不得设立或维持配额进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。近几年，很多地方政府大量减少行政审批制度，虽然是减少也会出现既得利益群体反对，并会出现行政机关矛盾，进而引发社会不安定因素，最终影响当地经济的正常发展。作为法律服务方面，要协同当地政府，作好论证工作，把握相关的法律依据和法律程序，提出过渡和救济预案，最后提出决策建议。同时对于新的行政审批制度，要在行政审批的权限、范围、条件和程序作出法律咨询、建议及解决方案。
2、 新的立法出现新行政法律业务，要求全新的法律服务。
入世后我国相继制定和完善了行政许可法、行政收费法、行政强制法、行政程序法，同时也完善了反倾销法、反补贴法、反垄断法、电子商务法、农业税法、金融退出法、存款保险法、信托业管理法、投资基金法、商业秘密保护法，特别是在反倾销、反补贴、反垄断法律服务，政府要给企业作好法律指导工作，在产业结构规划、国家及行业标准制定过程中要防止国外反倾销、反补贴、反垄断的提起，国外企业出现的相关法律事务，政府要调查、取证、裁决，也要有专业的法律服务工作，这时的法律事务就是要提供充分的法律依据，调查充分的事实依据，作出准确有效的裁决，维护WTO的规则。
当然入世对我国的行政法律体制还有越来越多的影响，也会出现这方面新行政法律业务，对律师行政法律服务也会产生极大的影响。
二、政府职能转变出现的新的行政法律业务
政府职能转变过程主要是由管理性政府转变为服务性政府，这对政府的行政干预力、透明度、程序性、群体性事件解决都提出了新的要求，法律业务方面主要是干预务和群体性事件的解决方面。
1、 在行政干预力方面，法律服务工作要求政府要严格的依法行政，对执法主体、执法依据、执法权限方面，法律服务工作要具体明确，在具体的行政执法过程中，法律服务工作要全程把关，不能逾越依法的标准。行政的作为与不作为都在政府职能转变中体现依法行为的具体要求。在立法法，规范了立法权限，行政处罚法，明确了执法程序问题，而后许多法律要求行政部门如何做和必须做，才符合法律的规定。
2、 在群体性事件中政府的作用。首先是在传染病流行控制方面，从2004年SASI到今年的H1NI，对于患者或疑似人员的隔离、治疗，都可能涉及到行政法律事务，特别是个人自由权与社会安定方面的矛盾解决，都要为政府决策作好法律把关手续，防止引发其他矛盾。其次是在群体性药品食品安全方面，比如去年出现的毒奶粉事件，引发政府管理决策变化，取消了食品的所有免检，同时涉及了政府的免费检查治疗患儿、群体赔偿、相关责任人追究等法律事务。还有在解决群体性事件方面，如贵州瓮安事件，行政机关不依法办事，引发群体性大事件，实际上也是行政职能转变过程中出现的问题所在，作为行政法律服务，要给行政机关建议，在处理事务是要公开、公正、作好透明度。
三、政府法律顾问工作的全面开展
在以前的管理政府中，政府体现的是全能，政府有自己的法制局或司法局，直接或间接担任政府的法律顾问工作。在近几年，各地政府部门，相继提出建立律师担任政府的法律顾问的具体办法或意见，从中央各部委到省、市、县各级地方政府相继建立政府法律顾问，让非行政编制的律师担任法律顾问，给行政机关建议献策，处理各类法律事务，其专业化、职业化特点更加明显，政府法律顾问不仅仅代理政府部门作为行政诉讼的代理人，其发展上有以下几个变化：
1、 参与方针政策或办法的制定或修改。律师作为最丰富经验的法律工作者，对政府方针政策或办法制定过程中提出相应的建议与意见，并从立法技术方面做到相关办法的合法性、有效性、可执行性、可补救性，防范制定缺陷，达到制定预期。
2、 参与行政人员培训工作。作为政府法律顾问，参与行政人员法律培训工作，通过会议或授课等形式，将自己在行政复议或行政诉讼过程中发现行政执法中的不足或缺陷，通过案例加法条的形式讲解给行政执法人员，有益提高行政执法队伍的执法水平和执法素质，防范行政诉讼案或行政复议的发生。
3、 审查行政机关的民事经济合同。现在许多地方土地开发、建设各种工业园区方兴未艾，在这些过程中，涉及到许多以行政机关为主体的民事合同，作为行政法律顾问要对民事经济合同进行草拟、谈判、制定、审查，要熟练运用律师的专业特长，进行严格的审查拟定工作，防范政府民事经济诉讼风险。
4、 参与或间接参与行政执法工作。在一些关系复杂或重大的行政执法过程中，律师作为顾问形式参与其中，制定行政执法的具体方案、预测执法过程中的相应风险、指导调查取证、防范行政执法过程中程序失误、审查行政处罚决定书的惩罚相适应问题。特别是对于行政处罚及行政不作为的法定时间掌握，做到执法过程中合法、充分、及时、有效。
行政法律事务随着行政机关职能转变及行政法律体制变化将出现许多新的变化，同时也对行政业务律师提出了许多要求，要求其专业化水平不断地提高，以适应行政业务的各种需要。
云南天外天律师事务所王强律师
石化产业调整和振兴规划
国务院
石化产业调整和振兴规划
国发〔2009〕16号
石化产业是国民经济的支柱产业，资源资金技术密集，产业关联度高，经济总量大，产品广泛应用于国民经济、人民生活、国防科技等各个领域，对促进相关产业升级和拉动经济增长具有举足轻重的作用。为应对国际金融危机的影响，落实党中央、国务院关于保增长、扩内需、调结构的总体要求，确保石化产业稳定发展，加快结构调整，推动产业升级，特编制本规划，作为石化产业综合性应对措施的行动方案。规划期为2009－2011年。
一、石化产业现状及面临的形势
我国是石化产品生产和消费大国。进入21世纪以来，石化产业保持快速增长，产业规模不断扩大，综合实力逐步提高。工业增加值年均增长20%左右，拉动国民经济增长约1个百分点。化肥、农药、成品油、乙烯、合成树脂等产品产量位居世界前列。相继建成了14个千万吨级炼油、3个百万吨级乙烯生产基地，云南、贵州、湖北三大磷肥产区，青海、新疆百万吨钾肥工程。但是，石化产业在快速发展过程中，长期积累的矛盾和问题也日益凸现，主要表现为：集约发展程度偏低，产业布局分散；创新能力不强，高端产品生产技术和大型成套技术装备主要依赖进口；产品结构不尽合理，中低端产品比重较大；资源环境约束加大，产业发展与环境保护的矛盾加剧；农资供给需要加强，低成本产品产能不足，市场调控体系不完善；一些地区不顾资源、环境条件，不注重能源转换效率，盲目发展煤化工。2008年下半年以来，受国际金融危机影响，石化产业受到较大冲击，国内外市场萎缩，生产持续下降，企业库存增加、价格大幅下跌，行业经济效益下滑、生产经营困难。当前，我国石化产品消费仍处于增长期，油品、化肥、农药刚性需求长期存在，高端石化产品市场潜力巨大，必须抓住机遇，加快石化产业的调整和振兴，促进产业平稳运行和健康发展。
二、指导思想、基本原则和目标
（一）指导思想。
全面贯彻落实党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照保增长、扩内需、调结构的总体要求，稳定石化产品市场，保持产业平稳增长；依托大型企业和产业基地，按照炼化一体化、园区化、集约化模式和发展循环经济、保护生态环境、促进安全生产的要求，优化石化产业布局；统筹国内外资源，保障农资供给；推进自主创新，实施技术改造，发展高端产品，着力提高创新能力和管理水平；加快结构调整和产业升级，不断增强产业竞争能力，进一步增强石化产业的支柱产业地位。
（二）基本原则。
坚持稳定生产运行与促进产业振兴相结合。既要着力解决当前石化产业面临的突出问题，保障产业平稳运行，又要着眼长远，加快转变增长方式，促进产业升级，增强发展后劲。
坚持调整产品结构与增加有效供给相结合。抓住有利时机，优化资源配置，降低生产成本，提高中高档产品比重，促进产品升级换代，增加有效供给能力，满足市场需求。
坚持加快技术改造与推进自主创新相结合。加大引进技术的消化吸收力度，推动产业技术进步；强化技术改造，促进石化产业技术的系统化和集成化；加强关键和前沿技术研发，增强自主创新对产业发展的支撑能力。
坚持实施重大项目与调整产业布局相结合。加快重大项目建设，严格控制炼油乙烯新布点，统筹考虑对外合作项目规划布局。推动大型企业兼并重组，优化资源配置，促进产业集中布局、集约发展。
（三）规划目标。
2009—2011年，石化产业保持平稳较快增长。2009年力争实现平稳运行，经过三年调整和振兴，到2011年，产业结构趋于合理，发展方式明显转变，综合实力显著提高。
1．产量保持稳步增长。到2011年，原油加工量达到40500万吨，成品油、乙烯产量分别达到24750万吨、1550万吨。
2．农资保障能力增强。到2011年，化肥产量达到6250万吨（折纯），钾肥产量达到400万吨（折纯），高浓度化肥比重提高到80%；在原料产地生产的化肥比重提高到60%，生产成本大幅下降；化肥储备基本满足市场调控需要。高效低毒低残留农药比重显著提高，县乡农用柴油供应网络不断完善。
3．产业布局趋于合理。成品油“北油南运”的状况得到改善。长三角、珠三角、环渤海地区产业集聚度进一步提高，建成3－4个2000万吨级炼油、200万吨级乙烯生产基地。煤化工盲目发展的势头得到遏制。
4．产品结构显著改善。2009年车用汽油全部达到国Ⅲ标准，2010年车用柴油全部达到国Ⅲ标准，2011年轻质油品收率达到75%，高端石化产品自给率明显提高。
5．技术进步明显加快。丁基橡胶等产业化技术取得突破，千万吨级以上炼油、百万吨级乙烯、大型粉煤制合成氨等成套技术装备实现本地化，煤制油、烯烃、乙二醇等示范工程建成投产。
6．节能减排取得成效。到2011年，石化产业单位工业增加值能耗下降12%以上，污水、二氧化硫和粉尘等污染物排放量减少6%以上，行业特征污染物排放得到控制。综合能耗普遍降低，大型炼油装置吨原油加工耗标准油低于63千克，大型乙烯装置吨乙烯耗标准油低于640千克，大型煤制合成氨装置吨氨综合能耗低于1.8吨标准煤。
三、产业调整和振兴的主要任务
（一）保持产业平稳运行。
加快实施国家扩大内需、调整和振兴重点产业、增产千亿斤粮食等各项综合措施，拉动石化产品消费。落实有利于石化产业发展的税收和加工贸易政策，扩大石化产品市场。加强对进口石化产品的监测预警，防止境外产品倾销。打击石化产品走私，维护市场秩序。严格执行油品质量标准，严禁达不到国家规定标准的油品进入市场。扩大油品和化肥储备，减轻企业库存压力。采取积极的信贷措施，缓解企业流动资金困难。
（二）提高农资保障能力。
采用洁净煤气化和能源梯级利用技术，对现有氮肥生产企业进行原料和动力结构调整，实现原料煤多元化，降低成本；在能源产地适当建设大型氮肥生产装置，替代落后产能。优化磷肥资源配置，推广硫和中低品位磷矿综合利用等技术，继续建设好云南、贵州、湖北三大磷肥基地。加大国内外钾矿资源勘探开发，科学规划青海、新疆钾肥基地发展，加强钾矿共生、伴生资源开发利用。调整农药产品结构，发展高效低毒低残留品种，推动原药集中生产。完善化肥储备制度，提高市场调控能力。加强农用柴油供应网络建设，满足季节性集中消费需要。
（三）稳步开展煤化工示范。
坚持控制产能总量、淘汰落后工艺、保护生态环境、发展循环经济以及能源化工结合、全周期能效评价的方针，坚决遏制煤化工盲目发展势头，积极引导煤化工行业健康发展。今后三年停止审批单纯扩大产能的焦炭、电石等煤化工项目，原则上不再安排新的煤化工试点项目，重点抓好现有煤制油、煤制烯烃、煤制二甲醚、煤制甲烷气、煤制乙二醇等五类示范工程，探索煤炭高效清洁转化和石化原料多元化发展的新途径。
（四）抓紧实施重大项目。
抓紧组织实施好“十一五”规划内在建的6套炼油、8套乙烯装置重大项目，力争2011年全部建成投产。在现有基础上，通过实施上述项目，形成20个千万吨级炼油基地、11个百万吨级乙烯基地。炼油和乙烯企业平均规模分别提高到600万吨和60万吨。
（五）统筹重大项目布局。
坚持保护生态环境、发展循环经济、立足现有企业、靠近消费市场、方便资源吞吐、淘汰落后产能的原则，按照一体化、园区化、集约化、产业联合的发展模式，统筹重大项目布局，严格控制炼油乙烯项目新布点。做好新建重大炼油乙烯项目论证和区域环境影响评价等工作。近期重点做好利用境外资源在国内合作加工的炼化项目前期工作，选择2－3个条件好的现有大型炼化企业进行扩建。结合中缅原油管线的进展情况，适时开展西南地区炼化项目的布局研究。
（六）大力推动技术改造。
加快前沿技术自主化、关键技术产业化、工程技术本地化，及时研究制定相关技术和产品标准。推广资源综合利用和废弃物资源化技术，推动园区化发展和清洁生产，实现节能减排。炼油乙烯行业重点推广液化气制高辛烷值汽油、渣油加氢处理、资源梯级使用等技术，提高石油资源利用率。氮肥行业重点推广废水闭路循环等技术，磷肥行业重点推广硫酸生产余热回收等技术。推动企业技术改造，开展炼油企业油品质量升级改扩建，乙烯装置节能降耗改扩建，氮肥企业原料路线和动力结构调整，磷肥企业优化资源配置，农药企业高效低毒低残留产品生产和农药废弃物处置能力建设，高端石化产品产能建设等工作。
（七）加快淘汰落后产能。
淘汰工艺技术落后、产品质量差、安全隐患大、环境污染严重的落后产能。对炼油行业采取区域等量替代方式，淘汰100万吨及以下低效低质落后炼油装置，积极引导100万－200万吨炼油装置关停并转，防止以沥青、重油加工等名义新建炼油项目。对化肥行业通过上大压小，产能置换，淘汰技术落后、污染严重、资源利用不合理的产能。对农药行业依据行政法规，淘汰一批高毒高风险农药品种。加快淘汰电石、甲醇等产品的落后产能，提高污染防治和产业发展水平。
（八）加强生态环境保护。
石化产业属于资源消耗量大、废弃物排放量高的产业，生态环境保护和安全生产责任重大。要加强产业监管，促进产业发展与国家主体功能区规划相协调。加强环境容量调查和规划，引导石化产业合理布局、清洁发展。行业协会要积极配合职能部门加强产业运行的监测管理。生产企业要严格遵守国家法律法规，切实履行生态环境保护和安全生产责任，进一步增强事故应急处置能力。重点加强江河湖泊和人口密集区等敏感地区产业发展的监督指导。依法关停不符合环保和安全生产要求的企业，现有企业必须达标运行，新建项目原则上应进入合规设立、环保和安全设施齐全的产业园区。
（九）支持企业联合重组 。
推动大型石化集团开展战略合作，优化产业布局和上下游资源配置，增强国际竞争力。引导大型能源企业与氮肥企业组成战略联盟，实现优势互补。支持骨干磷肥企业通过兼并重组，提高集中度。支持钾肥龙头企业开展产业整合，促进钾矿资源合理利用。鼓励优势农药企业实施跨地区整合，努力实现原药、制剂生产上下游一体化。支持有实力的企业开展兼并重组，扩大产业规模，做强高端石化产业。
（十）增强资源保障能力。
加大国内石油资源勘探开发力度，稳定石化产业原料的国内供给；开展油钾兼探，推动青海和新疆等地含钾卤水和海相钾矿资源勘查。加强石油天然气、有色金属、煤炭资源开发利用领域硫回收，增强资源保障能力。积极实施“走出去”战略，支持国内有实力的企业开展境外油气、钾矿、硫资源开发与合作。
（十一）提高企业管理水平。
石化企业要从自身实际出发，抓住产业调整和振兴的机遇，加强生产要素全球配置能力，深化企业改革，加快现代企业制度建设，完善公司治理结构，不断提高经营管理和科学决策水平，着力增强企业创新能力、风险防范能力及核心竞争力。强化质量管理和节能管理，加强安全生产监督管理，严格安全生产责任。加强环境保护，做好节能降耗和减排工作。加强职工队伍建设，培养高素质企业人才，全面履行社会责任，建设和谐企业。
四、政策措施
（一）完善化肥储备机制。
完善中央、地方两级化肥淡季商业储备制度，加强淡储化肥调运，建立健全科学合理的淡储旺供的调控体系，保障供给，稳定市场价格。支持化肥骨干生产企业储备磷铵和尿素。抓紧研究建立国家化肥储备。
（二）抓紧落实油品储备。
加快储备设施建设，抓住当前有利时机增加成品油国家储备。参照原油商业储备做法，尽快研究制订成品油商业储备办法和制度。
（三）加强信贷政策支持。
鼓励金融机构对基本面较好、信用记录较好、守法经营、有竞争力、有市场但暂时出现经营或财务困难的石化企业给予信贷支持。
（四）完善成品油价格形成机制。
完善成品油价格政策，结合消费税制度改革，积极创造条件，加快建立有利于石化产业发展的成品油消费税征收体制。
（五）加大技术改造投入。
制订《石化产业技术进步与技术改造项目及产品目录》，设立石化产业振兴和技术改造专项，重点支持油品质量升级、化肥农药结构调整、高端石化产品发展。支持异戊橡胶等前沿技术研发和推广应用，丁基橡胶和己内酰胺等关键技术产业化，大型乙烯等工程技术本地化示范工程建设。
（六）支持境外资源开发。
加强引导，简化审批手续，完善信贷、外汇、税收等措施，支持符合条件的企业开展境外资源勘探和开发。
（七）实施公平税负政策。
统筹兼顾石化产业与下游加工贸易发展，科学制定石化产品进出口税收政策和加工贸易政策，实行国产与加工贸易进口石化产品公平税负。抓紧完善化肥出口管理政策。
（八）推进企业兼并重组。
认真落实和完善企业兼并重组的政策措施，妥善解决富余人员安置、企业资产划转、债务核定与处置、财税利益分配等问题。采取资本金注入、融资信贷（银行贷款，发行股票、企业债券、公司债券、中长期票据，吸收私募股权投资）等方式支持中央企业实施兼并重组。支持开展兼并重组的骨干企业实施技术改造，调整产品结构。
（九）完善产业发展政策。
抓紧制（修）订相关产业政策、燃油质量标准、行业污染物排放标准、能源使用和污染排放管理办法、产业准入目录、鼓励发展和研发高端石化产品和技术目录。严格控制甲醇、烧碱、纯碱等产能过剩行业项目建设和炼油乙烯项目新布点。对于没有完成小炼油等落后生产装置关停并转任务的地区，禁止建设新增产能的项目。综合运用提高准入门槛、加强清洁生产审核、实施差别电价等手段，加快淘汰落后产能。建立产业退出机制，完善和落实配套政策措施。加快重点项目的环境评价、用地审核及项目核准工作。
（十）依法做好反倾销和反走私等工作。
完善石化产业损害预警机制，加强对三大合成材料和高端石化产品进出口异常情况及其对我国内产业影响的监测。依法采取反倾销等贸易救济措施，维护公平贸易秩序。加强成品油进出口监管，严厉打击成品油走私活动，防止扰乱国内市场。
五、规划实施
国务院各有关部门要按照《规划》分工，加强沟通协商，密切配合，尽快制定完善各项配套政策措施，并加强指导和监督检查。要建立部门联合发布信息制度，适时向社会发布产业调整和振兴的有关信息。有关部门要适时开展《规划》的后评价工作，及时提出评价意见。
有关地区要按照《规划》确定的目标、任务和政策措施，结合当地实际抓紧制订具体落实方案，确保取得实效。具体工作方案和实施过程中出现的新情况、新问题要及时报送发展改革委、工业和信息化部等有关部门。
