新一届村委会可否以诉讼方式向上届村委会成员索要公章
——兼评《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十一条第三款之规定
一、据以研究的案例：左朋仕与莒县安庄镇左家沟村民委员会财产损害赔偿纠纷案
［基本案情］
1999年4月，左朋仕经选举当选为莒县安庄镇左家沟村民委员会(以下简称左家沟村委)主任，任期三年。左朋仕任期届满后仍持有左家沟村委公章、党支部公章和民主理财章共三枚。2002年11月，新一届左家沟村委选举产生，左家沟村委要求左朋仕交接上述三枚公章，左朋仕未进行交接。左家沟村委遂向山东省莒县人民法院(以下简称莒县法院)提起诉讼，要求左朋仕返还公章并赔偿损失1000元。
［裁判要旨］
莒县法院经审理后认为，左朋仕任期届满后无权继续履行村委会主任之职责，应履行交接各项公务的义务。左朋仕的不作为系对左家沟村委合法权益的侵害，左朋仕持有公章拒不交还，妨碍了左家沟村委的工作，应酌情予以经济赔偿。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条、《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百一十七条的规定，莒县法院作出(2003)莒民一初字第561号民事判决：一、左朋仕返还左家沟村委公章及民主理财公章各一枚。二、左朋仕赔偿左家沟村委经济损失1000元，于判决生效后五日内给付。案件受理费50元及案件实际支出费用200元，由左朋仕承担。
左朋仕不服一审判决向山东省日照市中级人民法院上诉称：1、一审法院不应以财产损害赔偿纠纷为案由，该案属行政争议。本届村委会和上届村委会因公章使用引起的争议，不应使用平等主体之间的财产损害赔偿的民事案由，应属行政争议的处理范围，不应通过民事诉讼的途径解决。2、一审判决左朋仕赔偿左家沟村委1000元于法无据。就本案实质内容来看，主要是上届村委会持有公章是否合理合法，新的村委会是否有权索要村委会公章。新的村委会并没有受到1000元的损失。3、一审判决显失公平。一审法院送达开庭传票后，左家沟村委找到左朋仕，说要撤诉，致使左朋仕未到庭参加诉讼陈述理由。请求依法撤销原判，驳回左家沟村委的诉讼请求。
左家沟村委答辩称，左朋仕于2002年4月任期届满后仍持有村委会公章、党支部公章和民主理财章。2002年12月新一届村民委员会选举产生，左朋仕拒不与新村委会交接，依照村民委员会组织法的有关规定，左朋仕任期届满后，理应将所持公章交接给新一届村委会，其占有村委会公章拒不交接，侵犯了村委会的合法权益，依照《民法通则》和《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(以下简称《实施办法》)第十一条的规定，村委会有权对左朋仕提起诉讼，以维护村委会的合法权益。同时由于左朋仕拒不交出公章，致使新一届村委会无法开展工作，给村委会造成了较大经济损失，其理应予以赔偿。一审法院立案后，左朋仕曾找到村委，以交出公章为由要求村委撤回诉讼，但开庭之前，左朋仕仍拒不交出公章。因此，一审判决并未显失公平。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
日照市中级人民法院经审理后认为，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它对本村集体所有的财产有权进行管理和使用，在新一届村委会选举产生后，上一届村委会应当及时向新一届村委会移交公章、财务账目、档案资料及办公设施等。左朋仕作为上一届村委会主任，在任期届满后，拒不移交村委会公章和民主理财章，损害了左家沟村委的合法权益，其持有的村委会公章和民主理财章依法应予返还。左朋仕所称本案不应用财产损害赔偿纠纷案由，本案属于行政争议的主张不成立，不予采纳。左家沟村委主张因左朋仕持有公章给其造成经济损失1000元，但未提供证据证实，对该主张不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条第一款、第一百五十三条第一款（一）、（二）项的规定，日照中院于2003年6月21日作出(2003)日民一终字第194号终审判决：一、维持莒县法院(2003)莒民一初字第561号民事判决第一项。二、撤销莒县法院(2003)莒民一初字第561号民事判决第二项。一审案件受理费50元，实际支出费用200元，由左朋仕负担。二审案件受理费50元，实际支出费用200元，由左家沟村委负担。
二、法理评析
本案案情并不复杂，双方当事人争议的焦点为：本案性质是民事争议还是行政争议，双方是否属平等民事主体，新村委会向原村委会主任索要公章是否属于人民法院受理民事诉讼的范围，本案案由确定为财产损害赔偿是否妥当？
关于本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围问题。我国民事诉讼法第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实、理由；(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”对本条规定的前三项条件，双方当事人均无异议，认为满足这些条件，双方争议的焦点为是否满足第四项起诉条件，即被告认为本案原告与被告不是平等民事主体且原告的诉求反映的是行政法律关系，不属法院受理民事诉讼的范围。原告则认为根据《实施办法》第十一条第三款规定：“上一届村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起七日内向新一届村民委员会移交公章、财务账目、档案资料及办公设施等；逾期拒不交出的，新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理。”被告的理由不能成立，法院应将此规定作为受理该类纠纷的法律依据。事实上，本案一二审两级法院也是采信了原告方的观点，认为双方当事人之间属民事法律关系，原告有权依据地方性法规提起民事诉讼向被告索要公章，只是二审法院认为村委主张的经济赔偿没有事实依据而不应获得支持。
对上述一二审两级法院的定案意见与理由，笔者持有不同看法。笔者认为，人民法院对此类纠纷不应作为民事诉讼予以受理，理由试析如下：
(一) 民政部、公安部2001年6月21日发布并由国务院办公厅以国办发[2001]52号转发的《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》(以下简称《意见》)中指出：村民委员会印章，是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用。村民委员会的印章一律由乡级人民政府负责制发。刻制村民委员会印章，由村党支部、村民委员会提出意见，交村民代表会议讨论，报乡级人民政府审核，由乡级人民政府到所在地县级人民政府公安机关办理准刻手续，并到指定的厂家刻制。村民委员会因故需要更换印章，制发机关应在颁发新印章的同时收缴其旧印章。村民委员会印章丢失时，应及时向制发机关报告并申请补发，应予补发的由制发机关登记并办理补发。制发机关应以适当方式公布新印章启用和旧印章作废。使用已作废村民委员会印章的，按私刻公章行为处理。乡级人民政府、县级人民政府民政部门要监督做好村民委员会换届后的印章移交工作。换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。村民委员会成员在届内被集体罢免的，印章由乡级人民政府暂时代管。乡级人民政府应在重新选举工作结束后及时将印章发给新的村民委员会。①
根据《意见》的规定，村民委员会印章的制发机关为乡级人民政府。村民委员会换届后的印章移交工作由乡、县级人民政府民政部门进行监督。换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。据此，参考民事诉讼法第一百一十条第(三)项“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定，笔者认为，对因村民委员会换届选举所产生的印章移交争议，应由乡级人民政府解决，即负责追缴并追究责任。另外，根据《意见》的规定，“村民委员会印章要有专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章……对违反印章使用管理规定的，要视情节轻重给予批评教育，造成严重后果的，要追究当事人的法律责任。”因此，新一届村民委员会如以诉讼方式索要公章，首先须得证明印章的保管人是谁，是否系经合法程序确定的保管人，新一届村民委员会成立后，原印章保管人是否仍有权保管等。而这不但需要证据上的支持，单是确定原保管人是否已失去保管权就不无争议。
(二) 《实施办法》第十一条第三款虽规定，上一届村民委员会逾期不向新一届村民委员会交出印章等，新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理。但另人质疑的是，该条规定毕竟缺乏法律层面上的根据，且《实施办法》在法的效力上属于地方性法规，在立法技术上，也值得商榷，如在用语上规定由上一届村民委员会向新一届村民委员会移交公章、财务账目、档案等，而从法律上讲，新一届村民委员会依法成立之时起上一届村民委员会的主体资格即告消灭，要移交也只能是上一届村民委员会的有关成员来进行；又如《实施办法》规定对上一届村民委员会逾期拒不交出的，新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理，但不知这里提起的“诉讼”是指民事诉讼还是行政诉讼，人民法院的“依法处理”又不知依的是何“法”，显然这些都是语焉不祥，让人捉摸不透。笔者在此无意褒贬我们的地方权力机关，也不想重蹈我的同行李慧娟法官的心路“历程” ②，只是在此想说明立法用语上的不清晰，容易导致对法条文义解释上产生歧义。据笔者所知，山东不少法院受理类似前文所举案件多是以《实施办法》为据的，只不过有的是作为民事诉讼，有的是作为行政诉讼来受理的。③
2000年7月1日起施行的《立法法》第八条规定，对于民事基本制度和诉讼仲裁制度应当由全国人大制定法律。向法院起诉的权利应属诉讼制度规定的内容当无疑义，地方性法规中规定诉权问题似有越权立法之嫌。
众所周知，农村的社会关系较为复杂，如果处理不好，极易激化矛盾，引发社会的不稳定。如本文所引案例，据笔者所了解，被告不交印章的理由之一是其所代表的部分村民认为新一届村委会的选举不合法，被告认为其作为原公章保管人有权继续保管。人民法院审判工作的宗旨之一是维护社会稳定，故在受理和审理案件中一定要注意防止农村矛盾的激化，不该管、管也未必管好的应当坚决不管，不能迷信“法院是社会正义的最后一道防线”这句似是而非的话语。能够通过诉讼外途径予以解决的，还是不要以诉讼方式解决的为好。
(三)关于前述案例所确定的案由问题。
民事案由是民事法律关系的集中表现，是民事案件的内容提要，也是民事案件类型的划分标志。科学、准确的案由,对于法院衡量当事人是否适格、判断当事人举证是否符合要求,从而决定是否立案具有重要作用。由于案由是当事人争议的法律关系及其争议的高度概括,因而在准确确定案由后,有利于审判人员正确、迅速、简捷地查明适用于该具体案件的法律规范。案由的确定,实际为审判人员正确适用法律指明一条清晰的思路。一个具体民事案由应当准确地反映民事诉讼当事人讼争的核心问题,揭示出当事人所争议的法律关系的主要内容和焦点。通常一审法院可以根据当事人的起诉确定案由。如果当事人起诉状中所提到的法律关系与实际诉争的法律关系不同,应当根据法庭实际查明的法律关系确定案由。当然，依照2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。但当事人有权不变更诉讼请求，法院可以直接驳回当事人的诉讼请求，但这不影响当事人今后再以法院认定的法律关系另行起诉。④
在法学理论界，依据当事人诉讼请求的目的和内容，可以把诉分为确认之诉、给付之诉和变更之诉。其中给付之诉，是指当事人请求人民法院判令对方当事人履行一定民事义务的诉。它具有以下三个特征：
1、当事人一方依法存在请求权，对方则应依法承担某种义务，或者当事人双方都分别享有某种权利和应承担某种义务，而应履行义务的一方又拒不履行义务；
2、双方当事人之间有权利义务之争，对如何行使权利和履行义务发生争议，请求法院对发生争议的权利义务关系作出确认；
3、法院对案件经过审理，不仅要确认当事人之间的民事法律关系，而且要在此基础上判令义务人履行应履行的义务。
按给付的内容，给付之诉可分为：特定物给付之诉、种类物给付之诉和行为的给付之诉。物定物给付之诉，就是要求义务人交付法律文书载明的特定物品。这种特定物不能用其他物品来代替。种类物给付之诉，就是要求义务人交付具有共同物理属性和经济意义的、能够用度量衡计量的，并且可以相互代替的物品。行为的给付之诉，就是要求义务人为一定行为或者不为一定的行为。⑤
本案左家沟村委提起诉讼向左朋仕主张返还公章并要求损失赔偿，从诉讼分类上讲当属给付之诉应无疑问，但尚需质疑的是该种索要公章之诉是否符合给付之诉的要件和特征，公章是否“财产”，被告继续占有保管公章是否构成对原告的“损害”，双方当事人之间的争议是否属民事法律关系？。通过上述对给付之诉特征和按给付内容对给付之诉分类的分析，对照本案双方当事人讼争的标的物——公章，似乎应为特定物，即不能用其他物品来代替。但果真如此吗？公章是法律意义上的财产吗？笔者认为，就该公章本身而言，说它是特定的、独一无二的“正品”是能够成立的，但就公章的象征意义和作用而论，村民委员会印章是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用，其象征意义和符号价值显然有别于其自身价值。关于党组织印章，中共中央办公厅《关于各级党组织印章的规定》中明确了党组织印章的制发、使用和管理。如规定：各级党组织的印章由上一级党组织制发。各种专业公司、工交、财贸、文教、卫生、体育、科研、人民团体和其他群众性组织等单位党组织的印章，由其上一级党组织或代管单位党组织制发。非独立单位的党支部委员会，一般不刻制印章，如需要，由上一级党组织制发。刻制党组织的印章，须由制发机关的办公厅（室）或政治部门开具公函，并详细写明印章的名称、式样和规格，到制发机关所在地的公安部门办理登记手续。公安部门应指定适当的刻字单位承担党组织印章的刻制任务。承制单位或刻字者一律留样或仿制。党组织的印章，由该组织的负责人或指定人员保管。印章的启用或停用应及时通知有关单位。印模在本单位存档。党组织印章因损坏或机构变动而停止使用后，应及时缴回原制发机关。收回的旧印章，区别情况予以封存或销毁。销毁旧印章，须经机关领导人批准。二人监销。从这些规定来看，作为基层群众性自治组织的村民委员会的党支部，其印章的制发、使用和管理亦应遵守上述中共中央办公厅的规定。如同前述村民委员会的公章一样，党支部公章本身的价值与其象征意义上的价值是不能相提并论的。笔者对索要党支部公章同样不赞成通过诉讼方式进行，否则，置党的规定于不顾，另辟蹊径，弄巧成拙不说，有损党的权威则是不容忽视的。关于村民主理财章的问题。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发〔1998〕9号）中规定：加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。村民有权对本村集体的财务账目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务账目，有权要求有关当事人对财务问题作出解释。农村集体财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。由这些规定可见，村民主理财章的加盖表征相关的农村集体财务事项经过了民主理财小组集体审核，认为符合本村集体的各项财务管理制度。乡级人民政府的经管站等具体对村级财务活动加强指导和监督。作为民主理财章本身其财产价值与其象征意义上的价值也是风马牛不相及的，笔者同样认为索要这种章子并非是一种纯粹的民事法律关系，不应通过民事诉讼途径来解决。
综上所述，笔者认为，公章本身的价值一般取决于其制作材质(如橡胶、不锈钢、玉石、黄金等等)和制作工艺，但就通常意义上的公章而言，其自身价值几乎是可以忽略不计的，材料本身加上制作费用也就区区几十元。日常生活中，我们更加关注和需要的是公章的象征意义和作用，而不是其自身的价值。试想，作为新一届村民委员会其诉讼请求返还公章也决非在意的公章本身这个“正品”，而是要求恢复行使掌管、使用公章的权力。因此，我们可以得出的结论便是：公章作为一般意义上的财产是能够成立的，其价值取决于制作材质和工艺水平，但作为公权力象征意义上的公章，说它是民法上的财产是不能成立的，它仅是一种符号、一种象征。就公章的物理属性而言，它是特定的，但就其社会、政治上的象征意义而言，它确是可以替代的，只不过要按照规定的程序由有权机关批准更换或补发而已。因此，对前引案例，一二审法院以财产损害赔偿的案由审理并作出责令返还的判决是欠当的，不但缺乏法律上的依据，在实践操作上也极易造成新的矛盾。对此，笔者认为，人民法院首先应不予受理，对已受理的也应依法裁定驳回起诉。(刘京柱)
注释：
①王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社2002年7月第1版，第226-228页；
②河南省洛阳市中级人民法院前助理审判员李慧娟因为在（２００３）洛民初字第２６号民事判决书中评判《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突的条款“自然无效”，被河南省人大认为是“违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为”，继而，根据河南省和洛阳市人大常委会提出的文件，洛阳中院党组于2003年11月7日撤销李慧娟的审判长职务，并免去李慧娟的助理审判员资格。主管副庭长赵广云也同时被撤职。这一事件被媒介称之为“２００３年末最热点的法治事件”，在法学界和司法实务界引起了较大影响，不少学界精英如江平教授(见江平、王颖《法官有权在法律范围内自由心证》，载法律思想网：首页—法理学2003年11月24日)、贺卫方教授(见贺卫方：《问题一箩筐》，载中国民商法律网>>>首页>>>法律书屋>>>法学茶座)等都就此作了剖析，从某种程度上推动了我国司法审查方式方法的探究，其历史意义不容忽视。“是非功过自有后人评”，相信我国的民主法治建设定会以不可阻挡之态势大步走向繁荣。
③杨书坤、徐海东：《上届村委成员拒不移交公章咋办》，载中国法院互联网：行政研究，发布时间：2003年8月9日；
④李国光主编：《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的理解与适用》，中国法制出版社2002年2月第1版，第281页；
⑤常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年3月第1版第131-132页；
中国银监会办公厅关于做好2013年农村金融服务工作的通知
中国银行业监督管理委员会办公厅
中国银监会办公厅关于做好２０１３年农村金融服务工作的通知
银监办发〔２０１３〕５１号
各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社：
为贯彻落实中央农村工作会议精神，按照中央一号文件要求，结合２０１３年全国银行业监督管理工作会议部署，现就银行业金融机构改善农村金融服务、加大强农惠农富农金融支持力度有关事项通知如下：
一、加大涉农信贷投放，保持增速不低于各项贷款平均增速
各银行业金融机构要全面贯彻落实党的十八大精神，深刻认识新形势下加快发展现代农业和“四化同步”战略部署的重要性，切实承担起金融支农责任，促进城乡金融服务一体化发展。在有效执行稳健货币政策前提下，继续稳定、完善和强化行之有效的农村金融服务政策，在资金供给、财务费用、激励考核、人才引进等方面向农业、农村和农民倾斜，继续坚持“有保有压”、“有扶有控”、“区别对待”原则，将有限的信贷资源重点投放到“三农”领域，对稳定发展农业生产、强化现代农业物质技术装备、提高农产品流通效率以及支持新型农业生产经营组织等方面的信贷需求要优先安排信贷资金，确保涉农贷款增速不低于各项贷款平均增速，实现涉农信贷总量持续增加，充分发挥信贷资金对农业、农村经济发展的推动效应。
二、积极推进涉农银行业金融机构体制机制改革，着力加强服务能力建设
在保持县域法人地位不变的前提下，稳步推进农村信用社转制为农村商业银行，成熟一家改制一家。鼓励农村信用社和农村商业银行下沉服务网点。推动省联社逐步淡出行政管理职能，不得违规抽调资金集中使用，不得牵头组织非涉农社团贷款。按照商业可持续和“贴近基层、贴近社区、贴近居民”原则，允许城商行在辖内和周边经济紧密区申设分支机构，但不跨省区，抑制盲目扩张冲动。在社区范围特别是农村社区探索建立村级金融服务点等多种形式的便民服务网络，强化社区金融服务，扩展服务覆盖面。农业银行要继续深化“三农金融事业部”改革试点，利用“惠农通”增强农村金融服务能力。邮政储蓄银行要充分发挥网络优势，面向广大农村居民大力发展小额贷款等涉农零售贷款业务。农业发展银行在强化政策性职能基础上，要进一步开展农业综合开发和农村基础设施建设贷款业务，加大对农田水利设施、农业科技创新、生态环境改造的信贷投放力度，为提高农业综合生产能力提供信贷支持。
三、大力支持新型农业生产经营组织发展，促进农业生产经营集约化规模化转变
农业生产组织创新是推进现代农业建设的核心和基础，要努力提高农户集约化经营水平，支持发展多种形式的新型农民合作组织和培育壮大龙头企业。各银行业金融机构要顺应农户生产经营集约方式、多种形式新型农民合作组织、农业龙头企业等市场主体不断涌现的趋势，加强和改进新型农民合作组织的金融服务，激发农村各生产要素潜能，提高农业生产组织化程度，推动传统农业生产发展方式转变。要把农民专业合作社纳入客户信用评定范围，做实金融服务信息基础，与其他涉农客户主体同等对待。对符合信贷支持条件的农民专业合作社，提供信贷优惠和服务便利。把对农民专业合作社的法人授信与社员单体授信结合起来，“宜户则户、宜社则社”。对于农民专业合作社以独立法人名义申请贷款的，可由其成员提供联保；对农民专业合作社成员个人申请贷款的，可采取合作社内封闭联保或由合作社提供信用担保方式。对经营规范、获得“示范社”称号的，要鼓励采取信用和联保方式给予支持。
探索扩大农户、农民专业合作社和龙头企业等借款人可用于担保的财产范围，创新各类符合法律规定和实际需要的农（副）产品订单、保单、仓单等权利以及农用生产设备、机械、林权、水域滩涂使用权等财产抵（质）押贷款品种。支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。
四、积极稳妥做好城镇化建设配套金融服务，完善城镇化社区金融服务功能
在有效防范风险的前提下，银行业金融机构要积极创新完善小城镇建设金融服务功能，创新小城镇系列信贷产品，设计符合小城镇建设的金融服务产品。积极开办住房贷款、大宗耐用消费品、子女上学等小城镇消费贷款业务品种，保证信贷资金有序、稳步介入城镇化建设。要充分发挥政策性金融的先导作用，推动农业现代化和城乡发展一体化。大型商业银行要不断完善制度建设，创新产品和服务，发挥资金和网络优势，支持小城镇公共基础设施、安居工程及产业园区建设。农村中小金融机构要不断拓宽支持小城镇建设的业务范围，支持有特色产业的乡镇建设和农村新居工程建设，积极发展各类个人贷款业务，为农民居民化创造条件。对完成城镇化建设的地区，各银行业金融机构要迅速完善各项金融服务功能，实现整个区域金融服务城镇化。
五、加快提高薄弱地区金融服务水平，促进金融资源配置城乡均衡化
提高经济薄弱地区金融服务水平是推动城乡发展一体化的重要内容。银行业金融机构要从坚持走共同富裕道路、构建和谐社会的大局出发，不断优化薄弱地区的各类金融资源配置。各银行业金融机构要继续巩固和扩大乡镇一级基础金融服务成果，进一步深化和延伸农村基础金融服务，增强服务能力，丰富服务内容。对目前尚不具备设立标准化网点条件的少数乡镇，要不断优化多种形式的简易便民服务，将流动服务工作做得更规范、更有效、更安全；对已经实现机构网点和服务覆盖的乡镇，继续在服务深度、广度、密度上做文章、下功夫，不断提高金融服务的充分性与多样性；对乡镇以下农村地区，要充分利用科技手段做好延伸服务。重点引导在中西部农村地区组建新型农村金融机构，严控区域布局，推动在乡镇增设机构网点，要更加突出本地化，更多地吸收当地企业和个人参股。对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的金融服务，银行业金融机构要按照《关于做好老少边穷地区农村金融服务工作有关事项的通知》（银监办发〔２０１２〕３３０号）认真执行，使金融支持老少边穷地区的各项政策措施落到实处。
六、持续深入推进“三大工程”建设，不断扩大农村金融服务覆盖面
农村中小金融机构实施“金融服务进村入社区”、“阳光信贷”和“富民惠农金融创新”三大工程是贯彻落实中央“四化同步”战略的重大举措，是支持“三农”发展和农村经济结构调整的客观需要，是提升机构核心竞争力和积极应对市场挑战的内在要求。农村中小金融机构要提高思想认识，强化服务能力，加强组织领导，落实工作责任，不断赋予其新内涵、新内容，将“三大工程”打造成为农村中小金融机构服务“三农”的一大品牌。要主动了解新趋势，掌握新变化，加强计划性，保持连续性，在战略、组织、机制、产品、服务和渠道等方面进行优化调整。要针对城区、城郊和农村地区机构特点，因地制宜，强化督导。对服务较充分地区，要突出服务满意度考核；对服务薄弱、竞争不充分地区，要着力提高服务可得性，持续提升服务覆盖面。要做好典型培育工作，组织开展经验交流，实施多维量化考核，充分调动和发挥干部职工的积极性和创新潜能，持续加大服务创新和涉农信贷投放力度，努力提高涉农信贷占各项贷款的比重，更好地发挥农村金融服务主力军作用。
七、切实加强涉农信贷风险管控，保障涉农银行业金融机构可持续发展
各级监管部门要紧密结合农村经济发展、农业现代化建设和城乡发展一体化趋势，不断完善农村金融监管制度，改进监管手段和方法，促进农村金融市场稳健发展。要督促银行业金融机构不断加强涉农贷款的风险管理，认真落实贷款“三查”制度，进一步提高贷款分类的准确性，加强风险管理的前瞻性和主动性。银行业金融机构要严格执行贷款发放条件，严禁违规新增融资平台贷款，重点加强贷款投向监管，从源头上控制涉农信贷资金被挪用风险，抑制用于农产品炒作、哄抬物价等不合理信贷资金需求，保证有效支持实体经济发展。严格管控新增涉农贷款的不良贷款余额和比例，对于涉农不良贷款余额和不良率较高的地区和机构，要加强不良贷款的回收和新增贷款的精细化管理，努力改善涉农贷款风险状况，对于涉农不良贷款出现反弹的，要采取坚决措施遏制上升势头。
二0一三年二月十六日
