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环境保护部


关于印发《2009-2010年全国污染防治工作要点》的通知

环办函〔2009〕247号


各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局，各计划单列市、省会城市环境保护局：

　　为贯彻落实2009年全国环境保护工作会议和全国污染防治工作现场会精神，顺利完成“十一五”污染防治各项工作任务，我部制定了《2009—2010年全国污染防治工作要点》。现印发给你们，请结合实际，研究落实。

　　附件：《2009-2010年全国污染防治工作要点》

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年三月二十三日

附件：

2009-2010年全国污染防治工作要点

　　当前和今后一个时期，污染防治工作的指导思想和总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，努力推进环境保护历史性转变，坚持全面改善环境质量，努力维护好广大人民群众的环境权益，坚持以防为主、防治结合，逐步建立起全防全控的防范体系和高效的环境治理体系，综合运用法律、经济、技术、行政和信息公开手段，努力推动发展方式转变和产业结构调整，实现环境保护与经济社会发展的有机融合。

　　为完成“十一五”污染防治工作任务，要将全面改善环境质量作为污染防治的根本任务，将以防为主防治结合作为污染防治的根本方针，将全面推进重点突破作为污染防治的根本方法，将减少污染物产生作为污染防治的根本途径，将综合运用法律、经济、技术、行政和信息公开等措施作为污染防治的根本手段。

　　2009-2010年要努力完成以下八个方面工作：

　　一、毫不松懈地抓好饮用水环境安全保障工作，着力解决危害群众健康的突出环境问题

　　（一）扎实做好饮用水环境安全保障基础工作。继续做好饮用水水源保护区划分与调整工作，2010年年底前，完成所有城镇集中式饮用水水源保护区的划定工作。深化全国饮用水水源地基础环境调查及评估，在城镇调查的工作基础上，进一步调查评估典型乡村饮用水水源地环境状况。

　　（二）编制和实施饮用水源保护规划。认真落实《全国城市饮用水安全保障规划》。完成《全国城市集中式饮用水水源地环境保护规划》和《全国地下水污染防治规划》的审核报批并督促落实。逐步加强农村地区饮用水水源保护工作。

　　（三）强化城市饮用水水源水质达标工作。建立健全城市饮用水水源环境状况的评估与报告制度，各级环保部门每年要向当地政府报告辖区内重要饮用水水源环境状况评估结果。环保重点城市每年要对辖区内集中式饮用水水源进行全面的检查评估。检查评估情况要及时报送环境保护部。严厉打击威胁饮用水源安全的违法排污行为，坚决依法取缔水源保护区内的排污口。

　　二、加快实施重点流域海域污染防治规划，让江河湖海休养生息

　　（四）加强重点流域规划实施情况的考核评估。制定实施重点流域水污染防治规划执行情况考核评估暂行办法。自2009年起，会同国务院有关部门，每年组织对重点流域各省级人民政府规划执行情况进行考核评估，适时向全国通报。

　　（五）建立完善跨界断面水质考核制度。国家对所有流域的跨省界断面进行考核，各省区市要对跨市、县界断面水质进行考核。

　　（六）深入开展湖库生态安全评估。会同有关部门和地方政府，在九大重点湖库生态安全评估的基础上，提出综合治理方案。各地要组织开展辖区湖库生态安全评估，提出相关治理措施，实行“一湖一策”。

　　（七）大力推动海洋污染防治。沿海省区市要编制实施辖区内碧海行动计划。推动实施重点海域环境保护规划、计划。研究重要海域环境容量，开展重要河流入海污染物通量监测，防范陆源污染。会同有关部门开展海洋环保专项执法检查活动。加强海洋环境监测和管理能力建设，提高海岸带和海洋生态监管水平。

　　三、建立区域联防新机制，全面推进大气污染防治工作

　　（八）在重点地区开展大气污染区域联防联控。组织划定大气污染联防联控重点区域，编制防治规划。继续做好京津冀地区大气污染防治。推动长三角、珠三角地区建立大气污染联防联控机制，确保上海世博会和广州亚运会期间空气质量达标。

　　（九）全面开展氮氧化物污染防治。以火电行业为重点，开展工业氮氧化物污染防治。在京津冀、长三角和珠三角地区，新建火电厂必须同步建设脱硝装置，2015年年底前，现役机组全部完成脱硝改造。研究扶持政策，提高氮氧化物污染防治技术水平。

　　（十）推动大气挥发性有机物污染防治。组织开展加油站、储油库和油罐车油气污染治理。2010年年底前，长三角和珠三角城市按标准要求完成加油站、储油库挥发性有机物治理工作。全面禁止在居民区内露天进行喷漆、喷塑等生产作业。加强餐饮行业油烟治理，城市餐饮业油烟排放限期达标。

　　四、严格环境准入，构建工业污染预防新体系

　　（十一）加强重点行业环境准入管理。配合有关部门出台产业政策，促进“两高一资”行业结构调整。研究产污强度指标体系，探索建立准入制度。继续发布重点行业工业企业环保达标公告，限制不达标企业产品出口。

　　（十二）深入推进重点企业清洁生产。继续公布“双超”、“双有”企业名单。全面开展重点企业清洁生产评估和验收。发布清洁生产审核与实施情况年度通报。加大对重点企业清洁生产的资金支持力度。逐步将实施清洁生产的减污成果与总量减排挂钩。

　　（十三）加强上市公司环保核查与监管。继续开展上市环保核查培训。规范核查工作程序。加大对上市公司环保监管力度。发布上市公司环保信息披露工作指南，建立健全环保信息披露制度。研究上市公司环境绩效评估指标体系，开展评估试点。

　　五、深化城市环境管理，改善城市环境质量

　　（十四）深化城市环境综合整治。继续发布全国城市环境管理与综合整治年度报告，扩大公开公布范围，加大曝光力度。逐步扩大“城考”范围，到2010年，全国所有设市城市都要纳入考核。开展“十二五”“城考”指标修订工作。各省级环保部门要加大“城考”工作指导力度，加强数据核查核实。

　　（十五）稳步推进创建国家环境保护模范城市工作。巩固创模成果，加大明查暗访力度，确保模范城市先进性。完善警告和摘牌制度，形成“能上能下”机制。2010年1月1日起，按照《“十一五”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（修订）》新要求进行考核与复查。

　　（十六）强化机动车污染防治。继续发布达到国家机动车排放标准的新生产机动车型和发动机型公告。严格实施机动车环保生产一致性检查。加强在用车环保检测，推行环保合格标志。加大高排放车辆淘汰力度，研究相关经济补偿政策。严格车用油品和清净剂的环保监管。

　　（十七）推进噪声污染防治。2010年年底前，按照《声环境质量标准》完成全国城市环境噪声功能区划。

　　六、强化管理，推进固体废物和化学品污染防治

　　（十八）全面推进固体废物环境管理。落实国家和省级固体废物管理中心能力建设规划，健全地市级固体废物管理体系。发布《进口废物管理办法》，完善进口废物“圈区管理”，加强重点地区的环境监管。强化危险废物全过程监管，加快建设处置设施，规范管理医疗废物。加强城市污水处理厂污泥和垃圾填埋场渗滤液治理的技术交流和环境监管，推进污水处理厂污泥、垃圾填埋场渗滤液的无害化处理处置。

　　（十九）完善电子废物环境管理。贯彻落实《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，研究制定配套政策。建立电子废物回收体系，规范拆解利用。在典型电子废物集中处置区域，开展污染调查与风险评价。

　　（二十）深入推进化学品环境管理。加快推进立法工作，逐步建立化学品环境风险管理体系。夯实工作基础，摸清化学品的生产和储存地点，继续开展持久性有机污染物调查，建立污染源信息动态更新机制，加强重点污染源监管。完善有毒化学品进出口和新化学物质登记审批程序，建立地方环保部门前置审批和后期监管制度。

　　七、推进全国环境形势分析评估，谋划“十二五”工作

　　（二十一）开展全国环境形势分析评估。推动建立部门联合工作机制。分析污染现状，预测变化趋势，提出对策措施，发布全国环境形势评估报告。分析重点行业污染治理情况和发展趋势，发布重点行业污染防治评估报告。

　　（二十二）开展“十二五”污染防治规划前期准备和编制工作。评估重点流域、海域、酸雨和危险废物等“十一五”污染防治专项规划实施情况。研究“十二五”规划编制思路和程序，建立污染防治重点项目库，探索完善“以奖促治”等政策措施。

　　八、完善污染防治法律法规体系，建立健全环境保护长效机制

　　（二十三）修订和制定有关法律法规。修订《中华人民共和国大气污染防治法》。修订危险废物转移联单、新化学物质和持久性有毒化学物质等环境管理办法。

　　（二十四）研究探索污染防治长效机制。探索建立企业污染损害赔偿、跨界水质断面污染赔付和饮用水源上下游环境补偿机制。

　　（二十五）认真履行国际环境公约。组织做好《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》和《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》履约工作，并纳入日常环境管理，加强执法监督。


医疗风险不能完全由医院承担
--由一起因误诊而要求医疗事故赔偿的案例谈起

镇江京口区人民法院 杨毅



【案情】：2004年1月9日，29岁的某A因停经33天下腹疼痛到医院急诊，被初诊为：“腹痛待查：宫外孕”。经B超检查并进行阴道后穹隆穿刺检查，吸出20ml不凝血，医院遂考虑宫外孕并将病情向A家属告知，暂保守治疗。住院后，A被予以腹腔镜诊治术，术后病理诊断为：（左侧）卵巢黄体出血伴血肿形成。同年1月25日，A出院，医院在出院小结诊断中注明为：左侧卵巢妊娠，并医嘱随诊。此后，A又到其他多家医院检查，均被诊断为：早孕。A遂诉讼并要求初诊断医院进行医疗事故赔偿。
审理中，经该市医学会医学鉴定，结论为：1、A最后诊断应为：宫内孕合并左侧卵巢黄体破裂，此为妇产科罕见病例。医院出院诊断左侧卵巢妊娠存在误诊。2、根据A停经33天，有腹痛、阴道出血；查体符合宫外孕体征；血、尿HCG阳性，B超示：子宫内膜稍增厚，子宫后方偏左侧见54Ⅹ60mm不规则混合性回声区，腹腔内见中等量游离液性暗区；后穹隆穿刺抽出20ml不凝血；经保守治疗效果不明显，医院行腹腔镜诊治术有手术指征，且是必要的。术中行左侧卵巢修补术是止血的需要。3、医院在A出院前未作B超复查及诊刮术存在医疗缺陷。A出院后至今已行经2次，无明显人身损害，医院的医疗缺陷与A目前情况不存在因果关系。4、根据《医疗事故处理条例》第二条、第三十三条（等），不属于医疗事故。对此鉴定报告，A于医院均未提出再次或重新鉴定的申请。
法院审理认为，A在医院的诊疗过程经医学会技术鉴定，确认医院对A的诊治不属于医疗事故，而且A所患系宫内孕合并左侧卵巢黄体破裂，此为妇产科罕见病例。同时，医院对A进行腹腔镜诊治有手术指征，是必要的，手术中进行左侧卵巢修补术是止血的需要。虽然医院出院诊断A左侧卵巢妊娠存在误诊，同时医院在A出院前未作B超复查及诊刮术存在医疗缺陷，但法院认为，尽管作为医疗单位的医院有义务对A作出正确诊断，但鉴于A所患病症系罕见病例，因而不能单纯苛求医疗单位对所有病症均能得出必须完全正确的结论。本案的关键在于，A出院后至今已行经2次，并无明显的人身损害后果，而且医院的医疗缺陷与A目前情况不存在因果关系，因此，初诊医院对A不承担责任。综上，A要求医院赔偿损失的诉讼请求，法院不予支持。但考虑到本案的实际情况，鉴定费用由医院负担为宜。该案宣判后双方当事人均服判，均未提出上诉。

【分析】：根据 国务院颁布的 《医疗事故处理条例》第四十六条“ 发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”本案中，A有权对其认为的医疗事故侵权提起诉讼。
《医疗事故处理条例》第二十二条同时 规定，“当事人对首次医疗事故技术鉴定结论不服的，可以自收到首次鉴定结论之日起１５日内向医疗机构所在地卫生行政部门提出再次鉴定的申请。”本案中医学会鉴定委员会作出鉴定结论后，双方均未在收到该鉴定书之日起的15日内提出再次或重新鉴定的申请，应视为双方对此结论的认可。虽然A后又在法庭上认为该鉴定书有失实之处，但依据最高人民法院关于民事诉讼证据规则的有关规定，法院仍应对该鉴定书予以确认并采纳该专业鉴定意见。
本案中，医院对A确实存在误诊，但针对A的病情所作的B超检查基本对症，对A的诊治也未造成不良后果或负作用，且对A的病情履行了如实告知义务。基于医疗服务的特殊属性（如A又到多家医院多次就诊后，经一系列检查才确诊的事实，亦可反映医疗服务的特殊性），且A所患“宫内孕合并左侧卵巢黄体破裂”，为妇产科罕见病例，特别是虽有误诊行为，但该诊治行为无明显人身损害，医院的医疗缺陷与A目前的情况不存在因果关系，也非医疗事故。根据《医疗事故处理条例》第四十九条规定：“ 医疗事故赔偿，应当考虑下列因素，确定具体赔偿数额： （一）医疗事故等级； （二）医疗过失行为在医疗事故损害后果中的责任程度； （三）医疗事故损害后果与患者原有疾病状况之间的关系。 不属于医疗事故的，医疗机构不承担赔偿责任。”因此。法院作出医院对A不承担责任、A的诉讼请求不能成立的判决是正确的。
此案提醒我们，当前社会上有一种错误观点，即病人到了医院，医院就应当负责正确诊断出具体的病情并要负责将病诊治好，这种将医疗风险和责任完全推向医疗机构的做法是不科学，也是不负责任的。这也是当前，患者要求医院医疗事故赔偿的一大成因之一。但众所周知的是，医疗服务业是一种高风险的专业行业，与一般性的服务行业有着本质的不同，在医疗实践中尚有许多未知领域，这是人类在社会发展中不断发现自我、认识自我的一个漫长的过程，这是一个需要高度科学积累和探索的领域。我们不能苛求医生在初诊时就作出完全准确的结论，将初诊的不确定性列入赔偿范围，会使医务人员采取消极防范措施，降低医疗效率，从而导致医生在门诊接诊时都不敢下结论，惟恐被起诉。客观上来讲，医院的初诊失误是正常现象，如果因为初诊失误让医院承担了赔偿责任，将医疗风险完全让医疗机构承担，势必违背了法的基本价值，得不到社会的公认。从而使社会价值观失衡，这绝非科学的认识世界的观念，更不能用法的形式来支持。
当然，如果患者所患疾病属于医院正常诊疗资质情况下，应当作出正确诊断并治疗的病情（非本案的罕见病例），医院却作出误诊，即使不构成医疗事故，也应当根据民法通则的规定，由医院应当承担相应的民事责任。