吉林省人民政府关于印发省直机关单位非经营性建设项目管理暂行办法的通知
吉林省人民政府
吉政发[2004]1号
吉林省人民政府关于印发省直机关单位非经营性建设项目管理暂行办法的通知
省政府各厅委、各直属机构:
《吉林省省直机关单位非经营性建设项目管理暂行办法》已经2003年12月25日省政府十届五次常务会议讨论通过,现予印发,请遵照执行。
吉林省人民政府
二○○四年一月十五日
吉林省省直机关单位非经营性建设项目管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为适应社会主义市场经济发展的需要,规范省直机关单位非经营性建设项目的建设和管理,遏制非经营性建设项目投资扩张的惯性,提高投资效益,加强省直机关廉政建设,依据省政府九届56次常务会议关于省直机关单位非经营性建设项目实行统一建设和管理的决定及有关法规、政策制定本办法。
第二条 本办法所称非经营性建设项目指省直机关单位用财政性资金和单位自筹资金及中央有关部门补助资金兴建的办公、教育、科研、文化、卫生、体育、广播电视等服务性和公益性建筑设施。
第三条 本办法适用于省委、省人大、省政府、省政协所属各部门及其事业单位,省法院、省检察院、各省级民主党派、人民团体及其事业单位的非经营性建设项目。
第四条 省直机关单位非经营性建设项目实行“计委负责立项,省直机关统建管理办公室(以下简称省直统建办)负责建设,财政负责投资评审与资金拨付,建设、审计、监察部门负责监督”的管理体制。
(一)省直统建办具体负责以下工作:
1.编制省直机关单位非经营性建设项目建设规划;
2.对省直机关单位非经营性建设项目进行立项前审核;
3.向计划部门申请非经营性建设项目立项;
4.项目建设和建设期施工管理工作;
5.办理项目建设各项手续,协调落实施工现场以外的配套项目;
6.组织项目招标和签订项目建设的各项合同;
7.审查工程预决算,控制工程投资,按计划支配使用项目建设资金;
8.组织有关单位进行工程验收;
9.办理项目完工后的权属登记。
(二)计划部门具体负责以下工作:
1.审批省直机关单位非经营性建设项目的项目建议书和可行性研究报告;
2.办理需报国家审批的省直机关单位非经营性建设项目的审核和转报工作;
3.下达省直机关单位非经营性建设项目投资计划;
4.审批项目初步设计方案。
(三)财政部门具体负责以下工作:
1.依据省计委批准的项目建设计划筹措由财政负担的资金;
2.管理和拨付项目建设资金;
3.对财政性投资项目的基建财务活动进行管理和监督,对财政性投资项目招标标底进行审查,对项目概算、预算、竣工决(结)算进行审批。
(四)审计、监察和建设行政主管部门依法对非经营性建设项目实施监督检查。
(五)使用单位负责以下工作:
1.提出项目建设申请;
2.编制项目可行性研究报告;
3.落实项目建设资金;
4.提供项目建设必需的文件和资料;
5.会同相关部门进行项目竣工验收和接管工作。
第二章 项目计划
第五条 省直机关单位非经营性建设项目由省直统建办会同有关部门编制中长期整体规划,并根据各部门、各单位的实际需要和财力状况编制年度建设施工计划。
第六条 非经营性建设项目的使用单位根据需要和建设资金落实情况在每年的第三季度前向省直统建办提出建设申请,经省直统建办审核和组织评估论证,报计划部门批准立项后,编入下年度建设施工计划。
第七条 非经营性建设项目计划一经批准,必须严格执行,任何单位未经批准不得擅自变更。
第三章 项目建设
第八条 省直机关单位非经营性建设项目由省直统建办行使建设单位的职能。
第九条 非经营性建设项目的勘察、设计、施工、监理、室内外装修工程要严格执行《中华人民共和国招标投标法》,在有形建筑市场内进行公开招标。
与工程建设有关的重要设备、材料的采购要严格按照《中华人民共和国政府采购法》的有关规定进行公开招标。
招标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用、依法实施的原则,招标活动及当事人应当依法接受有关管理部门的监督。
第十条 非经营性建设项目由省直统建办会同使用单位按照法定程序办理开工建设手续,建设手续不完备的项目不得开工建设。
第十一条 非经营性建设项目要严格按照批准的设计进行施工。建设过程中确需变更设计并增加投资额度的,须报计划部门审批。
第十二条 非经营性建设项目建设竣工后要严格按照规定程序,由省直统建办组织有关部门进行竣工验收和备案,验收合格后交付使用。
第十三条 非经营性建设项目建成后,应及时办理产权登记,其权属关系按有关规定办理。
第四章 项目资金
第十四条 非经营性建设项目建设资金由使用单位负责落实,资金没有落实的项目不能列入年度建设计划。
第十五条 非经营性建设项目的建设资金,纳入财政基本建设专户管理,财政部门根据投资计划及项目建设情况,按基建资金拨付程序,将建设资金拨付给省直统建办。
第十六条 非经营性建设项目资金结余的处理按有关规定执行。
第五章 项目监督
第十七条 省直统建办要严格按照基本建设规定及有关法律、法规进行非经营性建设项目的建设,并自觉接受有关部门的监督检查。
第十八条 财政、审计、建设、监察等部门要切实履行职责,加强对非经营性建设项目的监督检查。
第十九条 省直机关单位的非经营性建设项目无论其资金来源渠道如何,均应纳入统建管理,使用单位不得以任何理由自行组织建设或擅自将非经营性建设项目转为经营性建设项目。
第二十条 国家机关工作人员在非经营性建设项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的,依法追究责任。
第六章 附 则
第二十一条 省直机关单位驻外机构非经营性建设项目及省直机关单位的特殊工程,按照统一政策、分类指导、区别管理的原则,由省直统建办负责或委托使用单位依照本办法及有关规定进行建设和管理。省属高校全部由自筹资金投资的非经营性建设项目暂按现行体制进行管理,由财政性资金为主投资的非经营性建设项目实行统建管理。
第二十二条 本办法由省直统建办负责解释。
论过错推定
——《民法通则》126条之理解
作者：周倍良
摘要：过错推定理论的产生以及相关评述。转而研究我国《民法通则》中过错推定的适用。最后分析过错推定适用的构成要件以及证明责任上的应用。
关键词：过错推定、归责原则、证明责任
过错推定又谓过失推定，是指在损害事实发生后，基于某种客观事实或条件而推定行为人具有过失，从而减轻或者免除受害人对过失的证明责任，并由被推定者负担证明自己没有过失的规则。正如学者所言，从本源上来说，“推定”是诉讼法上的证据法则，而非固有的实体法原理。
一般认为，过错推定理论是由17世纪法国的让•多马创立的。但在19世纪上半期及以前的资本主义时代，过错推定在司法实践中长期处于休眠状态，侵权法领域占据统治地位是过错责任。因为在资本主义急骤上升的这一段时期里，个人主义自由主义思想极盛，贯穿在过错责任原则中的主导思想是限制加害人的责任以鼓励人们的进取心，显然“保护被害人，限制加害人”的过错推定及其强行规责主义同这一时期法律秩序的主导思想格格不入。但从19世纪后期资本主义工业革命后，经济活动剧增，工业灾难等意外事故频繁发生，加强对受害人保护的呼声日益高涨，过错推定原则才逐渐转为兴奋状态。随着企业责任的普遍发生和许多侵权行为的发生，欧洲学者们又提出了“利益说”、“支配说”、“危险说”、“严格责任”等原则，进一步加重加害人的责任而保护受害人利益，从而确立起无过错责任原则。
从过错推定的历史我们可以发现，适用过错推定是现代工业社会各种事故与意外事故日俱增的情势下法律所采取的对策。因为，随着工业革命的兴起，工业事故和意外事故频繁发生，单纯的过错原则已经不能适用社会的发展，要求受害人对一切加害人的过错进行“过错上”的举证，往往很难。例如在法国大革命胜利后制定的民法典中将过错责任作为侵权行为法的唯一原则，但当社会化大生产出现后，许多适用严格的过错责任导致了严重的不公平现象。于是，过错推定原则出现了。就本人的理解来看，过错推定是工业革命时代，当受害人特别是大量平民遭受侵害的事故频繁出现后，对于法律救助上缺陷——而在程序法上产生的一项补救措施。它的合理性在于它是根据一般合理人的生活经验而推导出来的一个程序规则。如“一桶面粉从商店窗户里面飞出来，里面的人不可能没有过失……”(1)如果要说它与过错责任的不同，或者说是它比过错责任的进步在于那里的话，我的回答是举证责任方面，别无他径，仅此而已。过错推定就把证据法上的规则——举证责任的倒置——引入民事责任领域，让加害人证明自己没有过错，从而达到保护受害人的目的。它与过错责任的“限制加害人的责任，保障其行为自由”思想是有区别的，但区别也仅在于证明责任。
鉴于在过错推定之后，无过错责任的崛起，我们的观点是过错推定是过错责任原则与无过错责任原则之间的一个过渡，是侵权法归责原则上的一个小小插曲。它不是独立的归责原则，它是过错责任原则的一个衍生品。正如英美学者批评的那样，“尽管过错并不是一种完好的解释，然而人人都求助于过错的字眼。法国的法学理论和实践仍然保留着这种过错理论的含糊性”。(2)但是不容否认，过错推定在侵权法历史上所起到的重要作用。它为社会带来了公平，给更多的人们带来了幸福。甚至可以毫不夸张的说，它给我们带来了文明，促进我们这个社会的进步。(3)
一、在《民法通则》中的适用
我国《民法通则》第一百零六条第二、三款规定公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应当承担民事责任；没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。由此可以看出我国侵权法归责原则体系是过错责任原则（第二款）和无过错责任原则（第三款）的二元主义。至于有的学者认为还应根据第一百三十二条而加上公平原则。这种观点没有正确理解立法精神和我国的法制实际，公平原则为《民法通则》的一项基本原则，在第四条作出了明确规定。一百三十二条公只不过是贯彻其精神的体现而已。并且由于我国的社会主义国情，国家在制定法律时，经常会将一些政策性原则加之于法律，一百三十二条是为例子。总之，公平原则貌似公平，实为平均主义，根本不能和前两项原则并列而成为一项归责原则。
具体到我国《民法通则》中侵权行为民事责任的规定，可以分为117条至120条四种一般侵权民事责任即过错责任原则；121条至127条七种特殊侵权责任。分别为他人、物致人损害责任和危险责任。在这里，我们想特别对一百二十五、一百二十六条进行分析。现在学者普遍认为一百二十六条建筑物等致人损害为过错推定，并且为《民法通则》中唯一的过错推定原则的适用。法条规定建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、 悬挂物发生倒塌、 脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。我们可以清楚的看到损害事故发生后，法律直接规定物的所有人或者管理人主观上有过错，并责令其承担民事责任。相比于过错责任，受害人要证明加害人存在过错的规定而言，法律在此将证明责任倒置，该物的所有人或管理人只有证明自己主观上没有过错才能免责。若其不能证明自己不存在过错，则将承担败诉的风险。而受害人则无需承担艰难的举证责任，从而保护受害人的利益。从法律规定的免责事由，我们可以看到加害人只有证明自己没有过错的情况下才能免责，这说明一百二十六条是属于过错责任归责原则的。即没有过错便不负责，否则便有责任。
对于一百二十五条，有的学者认为其也采取推定过错的方式，受害人无须证明施工人主观上具有过错，只须证明施工人没有设置明显标志和采取安全措施并造成损害即可。当然，这里的推定过错具有其特殊性，施工人不能以证明其主观上没有过错而主张免责，而只能以其设置了明显标志或采取了安全措施作为抗辩事由。(4)对此，笔者不予赞同。法条规定，在公共场所、 道旁或者通道上挖坑、 修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担民事责任。关于这一条规定，笔者认为应属于无过错责任原则，我们的理由是：其一，民法通则第125条应为民法通则第106条第3款所指的“没有过错，但法律规定应当承担民事责任”的特殊情形之一；其二，与民法通则第126条之规定不同，第125条并未规定“但能够证明自己没有过错的除外”，质言之，加害人不得主张自己没有过错而免责，因而不属于过错推定。基于这些认识，我们认为，受害人无需对加害人之过错进行举证和证明，加害人也不得以自己没有过错而请求免责。认为其应属于过错推定的观点的错误在于把施工人是否设置明显标志和采取安全措施与是否有过错完全等同。我们认为两者是应该区别开来的。申言之，没有设置明显标志和采取安全措施并不等同于过错。
二、构成要件
正如前面所说过错推定相对过错责任，与无过错责任，虽然具有其特殊性，但仍属适用过错原则的范畴，那么其构成要件仍然是四个：其一是加害行为，即加害人是该建筑物所有人或有管理义务即规定由建筑物的所有人、管理人承担建筑物致损的民事责任。并且该建筑物或其他设施发生倒塌、脱落、坠落的事实，二者须同时具备方构成侵权，其二加害人的过错，建筑物等倒塌或发生其他意外情况致人损害，加害人通常具有未尽管理人应尽到的注意义务等过失，而这些过错由法律推定为加害人存在过错，其三损害后果，其四侵权事实与损害结果之间的因果关系，而根据《民法通则》第126条之规定还有一个“但书”，即“能够证明自己没有过错的除外”，换言之即便是具备了加害行为、损害后果以及侵权事实与损害结果之间的因果关系，只要加害人能证明自己没有过错，就能免除责任。故在建筑物等致人损害事故中，仅仅具备上述四个要件时，还不能认定其所有人或管理人承担责任，只有在其不能证明损害事故的发生不是由其过错所造成的时，才能根据法律规定推定建筑物的所有人、管理人承担责任。
三、证明责任的分配
建筑物等致人损害案件在诉讼上的不同就在于法律对加害人和受害人证明责任分配作出了与一般侵权诉讼不同的规定。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第四项明文规定建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱勤务员、坠落致人损害的侵权诉讼，由所有人或者管理人对其无过错承担举证责任。我们都知道，在证明责任中，谁承担主张的举证责任的话，谁就将承担举证不能时败诉的风险。我国法律通过明文规定的方式将原本属于受害人承担的证明责任转移给加害人，而要求其证明自身不存在过错。这一规定即为我们通常所说的证明责任倒置。我们可以看到法律通过这一规定，实质上将主要的证明责任转移给了加害人，其目的在于扩大对受害人的保护范围，而实现社会的正义。这里需要注意的是，在建筑物等致人损害事故中加害人承担主要的证明责任，并不意味着受害人就无须承担任何证明责任了。就整个建筑物等致人损害案件来看，举证责任并没有完全倒置，倒置的仅仅是建筑物的所有人、管理人证明其“自己没有过错”的举证责任，除此之外的其他事实要件仍应由受害人举证和证明，而这些举证责任是不能倒置。
我们认为建筑物等致人损害案件中受害人承担如下证明责任：
（一） 被告是适格的责任当事人，即被告是被控造成损害的建筑物的所有人或管理人；
（二） 存在建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱勤务员、坠落之事实；
（三） 原告受有损害的事实，包括人身损害和财产损害之事实依据，这是诉讼请求得以支持之依据和标准。
（四） 建筑物或者其搁置物、悬挂物倒塌、脱落、坠落事件与原告所受损害之间的因果关系。
因此，在建筑物等致人损害案件中，受害人和加害人证明责任的分配可以表述为：受害人只须承担上述四项条件的举证责任，而加害人则承担其“没有过错”的举证责任。若受害人不能证明以上事实，同样也不能宣告加害人责任的成立。故在建筑物等致人损害案件中要根据归责原则，要求双方根据举证责任的分配原则，分别承担证明责任，否则就要承担因举证不能而导致败诉或不利的诉讼结果。当然，在这类案件中，受害人一方的证明责任一般因为比较简单而容易得到证明，而加害人的“没有过失”的证明则往往难以证明。
四、过错推定的限制
我们都清楚，过失推定原则是随着资本主义工业革命的兴起，工业事故和意外伤害频繁发生，过错责任失效的情况下，法院出于保护受害人，加重加害人责任这样一个目的而创制出来的。任何法律的创制和适用都离不开与其像适应的具体的环境，在这里，我们同样坚持这样一个道理。过错推定对于处于弱势、需要救助的受害人来说无疑是一根救命草。但正所谓任何事物都是两面的，过错推定原则的过分使用，无疑会不当地打击人们追求财富的积极性，而不利于社会经济财富的创造，甚至是造成社会的不公正。(5)对此，笔者的意见是效仿英国司法机关的做法，将适用过错推定的条件作出明确规定。(6)具体到我国目前司法实际情况，我们赞成通过法律明文规定适用过错推定原则的具体情形（如126条）。而不宜将这一权利交由法官自由裁量。至于，随着社会生活的发展，需要作出新的修改时，可以通过将制定的《民法典》或者司法解释作出相应的规定。
(1).Byrne v Boadle 2 H&C.722,159Eng.Rep.229(Ex.1863)（SATL，335）
(2).中国人民大学法律系民法教研室编：《外国民法论文选》，第299页。
(3).此处的文明、进步专指对普通民众利益的关注和倾斜。
(4).张东梅主编：《民法通则新释与例解》，同心出版社，2001年版，671页。
(5).《是过失推定还是株连》，中国民商法律网 http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=13115
(6).根据英国判例法，事实自证必须具备三个条件：1 按照事务常规，若无过失存在，原告人所受的损害便不会发生；2 业经证实的事实必须指向被告人的过失；3 在运用事实自证之前，法院根据已有事实尚不能决定过失问题。
