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吉林省长春市人大常委会


长春市人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育推进法治长春建设的决议

（2011年12月17日长春市第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）


　　为深入贯彻落实依法治国基本方略，推进法治长春建设进程，进一步增强全社会法治观念，保障全市经济社会发展“十二五”规划的全面实施，在全面总结我市“五五”普法“四五”依法治市工作的基础上，有必要从2011年到2015年在全市广大公民中组织实施第六个五年法制宣传教育和第五个五年依法治市工作规划，特作决议如下：

　　一、进一步学习宣传以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系

　　深入学习宣传宪法确立的国体、政体、根本制度、根本任务、公民权利和义务等主要内容和精神，进一步增强公民的宪法意识和社会主义民主法治观念，形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法权威的良好氛围。在全社会广泛开展以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为主要内容的社会主义法治理念教育。深入学习宣传中国特色社会主义法律体系的重大意义、基本经验、基本特征。深入学习宣传与促进经济发展、保障和改善民生、加强社会管理、反腐倡廉等相关法律法规。尤其要深入学习宣传涉及转变经济发展方式、统筹推进“三化”、实施“三动”战略、优化产业结构、扩大投资规模和消费需求、深化改革开放等方面的法律法规。

　　二、切实增强法制宣传教育的针对性和实效性

　　法制宣传教育的对象是一切有接受教育能力的公民，重点是领导干部、执法人员和青少年。坚持贴近民生，分类指导，从不同对象出发，进一步明确宣传的重点和内容以及方式方法。各级领导干部和执法人员要带头学习宪法和法律，不断提高自身法律素质和法治观念，切实增强科学执政、民主执政、依法执政能力；切实增强依法决策、依法行政、依法办事、公正司法能力。要结合道德品质和意识教育，培养青少年遵纪守法行为习惯，努力实现法制教育从娃娃抓起。要进一步增强企事业单位和新经济、新社会组织管理人员的诚信守法、依法管理、依法经营观念。要大力宣传与城市居民和农民生产生活密切相关的法律法规，引导群众依法维护权益、表达诉求、化解纠纷，引导群众依法参与基层自治管理，提高其参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督能力。要结合流动人口特点，有针对性地开展法制宣传教育，大力提升流动人口的法治观念和依法维权能力。

　　三、不断创新法制宣传教育的形式和方法

　　坚持贴近群众、贴近基层、贴近生活的原则，广泛开展群众喜闻乐见的普法依法治理主题实践活动。充分利用并不断创新广播、电视、报刊等媒体的专栏、专版、专刊，深入开展公益性法制宣传教育。充分利用互联网、移动通信等新兴传媒开展法制宣传教育，加强政府网和普法网站建设。充分利用法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位等载体，开展多种形式主题实践活动。同时，积极研究新时期拓展和提升“法律六进”的工作思路，突出长效机制建设，建立和完善“法律六进”领导体制和工作机制，明确牵头单位和责任单位职责任务，增强全体公民运用法律的能力和水平。充分利用“12·4”全国法制宣传日以及其他特定节日，开展普法宣传月、宣传周、宣传日活动。

　　四、全面推进法治长春创建工作

　　全面深入开展法治长春创建工作，进一步完善体制机制。突出抓好科学立法、依法行政、公正司法、经济法治、创新社会管理等关键环节，逐步实现各项社会事务的规范化、程序化和法治化。进一步加强地方立法，为经济发展提供法制保障；进一步加强法治政府建设，全面加快各级政府的法治化、民主化建设步伐；进一步促进公正司法，切实维护当事人的合法权益；进一步加强经济法治建设，促进公平竞争、诚实守信、依法经营；进一步推进社会管理创新，努力从源头上、基础上、根本上解决影响社会和谐稳定的问题。坚持把培育社会主义法治文化作为“六五”普法的重要任务，不断丰富和延伸法治文化内涵。坚持把立法、司法、执法、法制宣传、法律服务和法律监督等法治实践作为承载和传播法治文化的重要载体。坚持将法治文化建设与群众文化生活相结合，引导法治文化产品的创作和推广，不断满足人民群众的需求。积极开展法治文化社区、乡村、企业、校园等创建活动，夯实法治文化建设的根基，提高法治文化的渗透力和影响力。

　　五、健全完善法制宣传教育和依法治理的保障机制

　　坚持把普法依法治理工作作为一项重要内容纳入经济社会发展总体规划，纳入政府年终绩效考评，纳入领导干部政绩考核。进一步健全并完善普法依法治理体制机制，广泛动员和依靠全社会力量参与法制宣传教育和依法治理。全市国家机关和武装力量、各民主党派、各社会团体、各企事业单位和各类组织要统筹安排，精心组织，扎实开展系统内和面向社会的法制宣传教育。各级政府要落实普法依法治理专项经费，列入政府财政预算，并随着经济的增长逐步增加。各部门、各单位要结合实际，落实好普法专项经费。同时，加大基层普法依法治理的各项投入，确保普法依法治理不断深入。

　　六、加强对本决议贯彻实施情况的监督检查

　　要加强对普法依法治理工作的监督检查，完善监督制约、考评考核机制，扎实做好年度检查、阶段评估和总结验收工作。各级政府要扎实有序推进“六五”普法“五五”依法治市工作，做好中期督导检查和总结评估验收，定期向本级人民代表大会常务委员会报告。各级人民代表大会常务委员会要认真履行宪法和法律赋予的监督职责，强化监督制约，定期听取和审议工作情况报告，开展视察活动、调查研究和执法检查，保证本决议贯彻落实。



　　加强宗教财产的法律保护是推进宗教事务法制化的关键环节，亟需认真研究和落实。由于宗教财产权的归属一直没有得到法律上的明确，实践中的宗教财产权属关系不明导致的社会乱象比比皆是，宗教团体及相关利益主体之间的宗教财产纠纷频频发生，商业化、市场化浪潮冲击下的寺庙宫观成为公众舆论关注的焦点。这些现象严重扰乱了正常宗教活动秩序，损害了宗教界的权益与形象，也对目前实行的以政策调整为主，法律调整为辅的宗教财产保护体制提出挑战。

　　宗教财产简称“教产”，是一种在社会历史中形成的，因宗教信徒捐助或国家扶持而积聚形成的特殊财产。其在物质形态上包括四种类型：

　　第一，宗教团体和宗教人员占有或使用的主体建筑及附属设施。包括传统宗教和民间信仰中供奉神明的寺院、庙宇、宫观、教堂、清真寺，宗教组织和神职人员住宿和从事宗教活动的其他房屋设施，寺院、庙宇内的佛像、神像等其他构筑物；

　　第二，宗教建筑及附属设施占用的土地，附属的山林、草原、田地等；、

　　第三，宗教经籍文献、法物以及宗教无形资产（例如属于宗教建筑或设施所特有的标志等，以及宗教作品、刊物包含的知识产权等）；

　　第四，其他宗教财产及获取的合法收益，如信徒捐赠财产、房租、宗教活动收入等。

　　我国《宗教事务条例》虽然没有对宗教财产的含义进行清晰界定，但《条例》第五章所用的标题是“宗教财产”，因此“宗教财产”一词具有法定性和权威性，需要在学术研究和法律规定两个角度加以阐明。

　　我国《宗教事务条例》第30条第一款对宗教财产的范围作了规定：“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地，合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收益，受法律保护。”这一规定的缺陷是用“其他合法财产、收益”涵盖宗教无形资产、财产运营收益和捐助收益等，不够周延。目前，地方宗教立法中也有对“宗教财产”的代表性定义。《武汉市宗教事务条例》第29条规定“宗教财产是指宗教团体、宗教活动场所依法使用的土地，依法所有或者管理、使用的建筑物、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、宗教收入、各类捐赠以及从事经营服务活动的合法收益和其他合法财产。”《武汉市宗教事务条例》对宗教财产的界定在目前情况下是比较适当的。

　　从逻辑上讲，宗教财产权并非一个严格意义的法律概念，不能简单地放置于我国现行民事物权体系的特定位置。其在性质上属于民事财产权，可以被视为一组民事财产性权利的集合，具体包括由宗教团体或者宗教活动场所对土地、建筑物、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、宗教收入、各类捐赠等的所有权、使用权，宗教活动收入、生产收入、相关商业收入的收益权，相关的知识产权等。

　　新中国成立以来，中国共产党发布的一系列政策性文件和国家颁布的法律法规中规定了宗教财产保护的相关内容。

　　五十年代和六十年代初期，有关宗教财产归属的规定以政策性文件居多，法律规定甚少，各种规定呈现出分布零散、规定不一的特征。

　　1966年文化大革命开始，全国处于无政府状态。宗教被视为“四旧”而被破除，宪法中的宗教信仰自由原则被彻底否定，相关宗教政策被取消或名存实亡，宗教团体的宗教财产权益也从根本上丧失了保障。

　　改革开放以来宗教财产的政策法律保护主要表现在以下两个时期或者两个方面：一是全面恢复落实文革前党的宗教财产保护政策阶段；二是根据实际情况出台新的宗教财产政策，逐步实现宗教财产保护的法制化。1986年制定的《民法通则》第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护”。2007年生效的《物权法》第69条规定“社会团体依法所有的不动产和动产，受法律保护”。

　　从上述宗教财产政策和法律保护的变迁来看，改革开放以来，随着民主法制建设的发展，国家宗教法制化的趋势愈益明显。最初的方针政策逐步细化为行政规章，进而整合形成专门的宗教事务条例与宗教财产财务管理规定，国家对宗教财产的管理也从原来以行政手段为主逐渐向行政和法律手段并用过渡。

　　当前我国宗教财产政策法律保护主要存在如下几个方面的现实问题：（一）调整方式以政策为主、法律为辅，欠缺稳定性和可操作性性；（二）宗教财产所有权缺乏民法上的明确规定；（三）宗教财产权归属主体不统一、不协调；（四）宗教房产登记较为混乱，给落实政策和理顺产权关系带来许多困难；（五）一些地方、企业和个人借教敛财、以教牟利，致使寺庙宫观“被承包”、“被上市”；（六）宗教财产的管理和使用无法可依、无章可循。

　　宗教财产权的法律保护问题，关系到社会影响与社会和谐，是一个严峻且长远的问题。“民族宗教无小事”，在经济、文化、宗教等全球化的背景下，宗教财产权法定化乃至于宗教法制的健全不容忽视，对于这些问题的相关政策的制定不仅需要给予足够的重视，结合实际，完善和制定相关保护政策更是刻不容缓。

　　确定宗教财产所有权的主体及其归属，必须符合宗教教义的要求、尊重信教群众的意愿、尊重标的物的历史传统，同时不能违反现行法律体系，应与党的宗教政策和国家的宪政政策、立法体例相适应。据此，我国宗教财产所有权的归属主要包括以下三个方面：宗教团体、宗教活动场所的宗教财产区分所有权，国家对宗教财产的所有权，私人对宗教财产的所有权。

　　（一）确立宗教团体、宗教活动场所的宗教财产区分所有权

　　笔者建议，借鉴民法上建筑物区分所有权的概念，确立宗教团体、宗教活动场所的宗教财产区分所有权。

　　《宗教事务条例》第五章“宗教财产”通篇以“宗教团体、宗教活动场所”为主体，规定其拥有对宗教财产的所有权、使用权、收益权等。这表明我国最高行政机关认可的宗教组织形态，即宗教财产所有权主体为宗教团体和宗教活动场所。

　　首先，从法律规定和实际内涵角度看，宗教团体是指依据《社会团体登记管理条例》的规定设立的社团法人，俗谓爱国宗教团体（或称“大团体”），即一般所说佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等协会，其在组织结构上又分中央和地方协会不同层次；宗教活动场所依据《宗教事务条例》和《宗教活动场所设立审批和登记办法》设立，主要是指寺、庙、堂、观等具体的宗教活动场所（俗称“小团体”），有相应的人员和组织机构来具体管理、使用和经营宗教财产，同时根据《宗教事务条例》的规定，宗教活动场所设立必须由宗教团体提出申请、进行筹建。其次，从民事法律主体的性质角度看，宗教团体是各种宗教协会、宗教组织等以人的集合为主要特征的法人，属于社团法人性质；宗教活动场所是寺院、宫观、教堂等以财产的集合为主要特征的法人，属于财团法人性质。

　　其次，从法律制定与实施的实际情况看，现行立法对宗教社团法人的财产所有权保护相对完备。目前各宗教协会即宗教社团法人的财产主要表现为社团成员的捐助形成的活动经费，其财产的归属和利用主要依照其章程的规定来运作，法律对其调整也主要是依照社会团体法人的有关规定进行。需要明确的是，宗教社团法人（国家认可并依法登记的各宗教协会）仅限于对其工作场所的房产和维持其运转的其他财产享有所有权，范围十分狭窄。其原因在于这些国家、省、市各级宗教团体自身并不进行宗教属灵活动，而是分区域统筹、协调该派宗教事务，为维护本宗教、派别的正当合法利益服务。所以，这种“大团体”所有的宗教财产主要包括办公用房、捐赠收入和自营收入等财产，而没有理由，也没有必要侵占、剥夺寺观堂会的房产和其他财产（宗教主体财产）。

　　现行立法对宗教财团法人即寺庙堂观等宗教活动场所财产所有权的确认与保护相对不足。首先在于我国并未完全建立财团法人的概念，实践中经常混同于社团法人，而按照社团法人保护时又容易将“大团体”协会和“小团体”寺庙宫观混为一谈。其实，无论是从西方的教会法，中国古代的寺院经济还是从国外的宗教立法现状，亦或从佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等各教发展历史的角度，社会各界的捐赠都是宗教财产的主要来源，大量的宗教财产即是基于捐赠而积累起来，形成财产的集合体。因此，财团法人形式是宗教法人的重要形式。我国台湾地区的 《宗教团体法草案》将宗教团体分为了不同的三类，确立了台湾的宗教财团法人制度，寺庙宫观多以财团法人基金会的方式设立，信徒捐款给基金会作为该宗教团体运作的基金。需要明确的是，寺庙堂观等宗教活动场所（即“小团体”）是宗教主体财产的拥有者，宗教财产的绝大部分都归其所有。寺庙堂观位处宗教活动的前沿，是与信众距离最近、关系最密切的宗教团体，它所掌握的财产多寡直接影响着宗教活动的开展，这些宗教财产不仅有宗教不动产，如寺庙、宫观、教堂和其他建筑物、构筑物；还包括许多宗教动产，如佛像、法器、经卷、牲畜、宗教自营收入、所受捐赠、知识产权等。在实践中，只有确定寺庙堂观拥有宗教主体财产，才能使寺庙堂观具有独立的主体性和责任感，不再纠缠于与俗界、与“大团体”之间的财产纠纷，而集中精力于宗教属灵活动，保证宗教自身的纯洁性和自足性。实践中，像少林寺、白马寺、白云观等著名佛道场所以及伊斯兰教清真寺、天主教堂等均可以按照这种模式，获得财团法人所有权，独立核算、自主管理；而对于近年来不断涌现的“家庭教会”而言，其出路显然不在于同国家唯一认可的“三自”教会竞争，获得宗教社团法人资格或者相同的法律地位，而是像其他国家认可的宗教场所一样，取得宗教财团法人地位，在不违背宪法和法律法规的前提下，独立核算、自主管理。

　　（二）依法保护国家（或集体）对宗教财产的所有权

　　我国宪法规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。宗教建筑、宗教活动场所依附的土地虽然是宗教财产，但宗教团体、宗教活动场所仅享有使用权，无所有权，其所有权归国家。对此，学界并无争议，这是由我国的社会主义性质所决定的。与此同时，宗教土地使用权问题应当按照如下方式处理：宗教团体、宗教活动场所享有的土地使用权除了已经彻底解决，颁发了土地使用权权属证明的之外，其他的情况不再纠结于历史，一律按照现行土地管理相关法律法规进行确权，以后的纠纷要按照现时的相关法律法规进行处理。除土地以外的其他不动产，已经确定退还的应该属于宗教不动产范围；没有退还而宗教团体主张权利的，区分情况予以解决：若是能提供证据证明是其合法所有，且符合宗教自养政策，则也要归其所有，宗教事务部门或其他行政机关不能以其他任何理由不予承认其正当权利；若不能提供证据证明，就不属于其合法使用或所有的范围。除土地之外，被认定的历史文物和被国家征收的宗教财产也为国家所有。《物权法》第51条规定“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有。”《文物保护法》第5条规定：“中国境内遗存的一切文物，属于国家所有”。所以，“石窟寺、寺庙、宫观等宗教不动产，以及各宗教使用的法物、器皿、经籍文献等宗教动产，只要被认定为历史文物或者被国家征集、购买、无偿征收的或者国家机关和国有单位收藏、保管的，原则上均属于国家所有。”