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试论“官告民”制度的建立
---------维护公民权利的制度

王学孟


我们每个人都需要人权、都离不开人权，但我们需要的人权却时刻面临国家权利的威胁，因此，我们只能求助于另一种制约性力量来消除这种威胁。本文仅在行政法领域做一点设想，既建立官告民的制度来约束这种威胁。以下对这一制度做初步探讨：
一、官告民制度的设计宗旨。
一切权力都公开或隐蔽地含有毒药。
—H•A，别尔嘉耶夫
如果你想保护人权，你就必须限制那种凌驾于他人之上的权力，并且确保这种权力受到持续的监督。
——托马斯•弗莱纳
在此引用上面两句话是为了引出本论题的宗旨，既最大限度地监督行政执法人员执行公务，保护公民个人的人身权利、财产权利。
无论是行政法理论的控权论、管理论还是平衡理论，都把行政主体看作是抽象的执法者，很少考虑到行政执法过程中代表国家执法的个人，或把执法人员都推定为善良人或是一种工具，认为他们会严格依法办案。理论上的完美没有忽视了作为行政执法者的个人在行政执法过程中的不理性行为，行政执法者的违法行为（不是滥用权力，因为他已经超越了其被赋予的权力）没有打破完美的理论，但侵害了其他公民的合法利益。因此，我们不得不规范或是约束行政执法者。看看下面的例子，我们会更加认识到约束行政执法者的必要性。
例一：据《南方周末》1998年8月7日报道，浙江省苍南县公安局一名警察的新戚（一无业人员）有一天到白沙中学强占正在上体育课的操场，被教师刘少屯制止。可该警察却为了替他的亲戚出这口气，以显示自己不是好欺负的。于是就在1994年1月18日将刘少屯抓走，用烟头烫其额部，用警棍插入口中电击，以“流氓头子”罪名劳教3年。刘从1995年起告状3年，到1997年6月劳动教养期限届满时法院才审理，到1998年3月才做出撤销劳动教养决定的判决。不知这种劳动教养决定是根据什么样的证据、按照什么样的程序做出的？这样的例子一个也许不足说明问题，但我们有没有必要再举上几个例子。
二 ．官告民的制度模式。
1、官告民制度针对的行政行为范围。司法审查的建立需要付出很大的成本，包括物质的，也包括无形的东西，比如说是效率。我们可以在不打破原有制度设计的前提下营造一个“特区”，既官告民制度主要针对行政处罚和行政强制两种具体行政行为，其他具体行政行为依照原来的程序处理。并且这里的行政处罚和行政强制针对的是公民个人，这样设计的理由以后再探讨。
2、法院里另设法庭专门负责官告民的行政案件，这一法庭有别于原来的行政法庭，它是为官告民而设立，可以起名为司法审查法庭。
行政主体在作出一项行政行为之后制作一副本移交司法审查法庭。
3、撤销行政复议，行政相对人在不服行政主体的具体行政行为时有权拒绝执行。
4、行政主体向法院提起诉讼，要求法院对行政相对人的行为进行合法性审查，并对行政机关所做出的具体行政行为的合理性进行审查。
5、法院进行审判。如果行政相对人的行为合法，则具体行政行为就立即撤消。如果违法，那么法院对行政机关所做出的具体行政行为的合理性进行审查。
6、对没有提起诉讼的行政行为，法院有义务进行审查，对有问题的有权提出司法建议。
7、官告民诉讼的启动。在行政主体执法过程中经公民提出官告民的请求，行政执法必须中止执行，除非紧急情况，官告民的司法审查立即启动。在执法过程中，如果执法人员不立即中止执法并启动诉讼，那么执法人员就必须负法律责任。
8、官告民的例外。应急行政行为可以在执行之后，行政相对人再依法提起行政诉讼。
9、为了关照行政执法的效率，司法审查必须具有效率。
10、诉讼费用由国家负担。

三．官告民制度的优越性。
（一）、完成公务员作为一个自然人的理性回归。
公务员作为自然人，他并不是十全十美的个人，他们有自己的欲求，这是一种本能，我们不去褒贬它，但是要建立一种制度来约束公务员以次来防范他利用国家的权力来达到个人的目的。
现行理论模式、制度模式过分依赖和依重国家权力，即把行政机关及其公务员的行为设想成理性的，没有出现武断专横滥用权力的可能。单向性的强调行政特权和行政效率，突出了行政领域“官本位”特征，行政权力的运用容易陷入失控的状态，这与行政民主、法治原则并不相符。将公民的个人权益完全淹没于社会公共利益中，使行政相对方的独立自主性无以立足，自主发展更没有可能。
（二）、树立司法的权威，优化诉讼制度。
官告民的制度很容易地把行政控制在司法领域，使人们能够更加积极地依赖法院去解决问题，而不是依赖上级政府或是某个比较清廉的官员、或是某个更爱参天百姓的国家领导。在这种制度下公民积极地行使手中的权利，执法人员更加谨慎地行使手中的权力，无论是公民个人还是政府机构及其公务员都相信法律的权威。
（三）、充分体现法律面前人人平等的思想
我国行政诉讼法确立了“民告官”的制度，也称司法审查制度，即公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。言下之意公民、法人、或其他组织认为行政机关或其工作人员违法的，可以提起诉讼。但事实的另一面却是行政机关或其工作人员认为作为行政相对人的公民、法人、其他组织违法或依申请才采取具体的行政措施，但是政府及其公务员没有义务提起诉讼。这就没有体现法律面前人人平等的思想，把诉讼的成本都抛给了行政相对人。
官告民的制度充分解决了上述存在的逻辑和理论上的混乱。如果政府认为公民违法了，它有义务向法院提起诉讼，而不是自己再违法一次之后让公民提起诉讼。
四．官告民制度对现行理论和制度的挑战
（一）、对行政行为公定力的挑战。行政行为的公定力是指行政行为一经成立，不论事实上是否合法，在未经有权机关确立违法或撤销之前，对任何人都具有被推定为合法有效而必须予以尊重和服从的一种法律效力。官告民制度不承认行政行为的公定力，它只承认行政行为的形式合法性，即承认行政主体合法，行政程序合法。事实上的合法与否，需要经过法院判决来实现。
（二）、对执行力的挑战，行政行为的执行力是指已经成立并生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。官告民制度只承认行政行为的形式合法性，不承认事实合法性，所以行政行为的执行是待定的，只有经法院判决认为其合法有效才能执行了。
（三）、对行政复议的挑战，行政复议，是指公民，法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为的合法性和合理性进行审查，并作出复议决定的法律制度。官告民制度要求行政主体在行政相对人对行政行为有疑义时直接向法院提起诉讼，不需经过行政复议。
（四）、对行政诉讼法的挑战，行政诉讼法规定行政诉讼的被告一方是行政主体，而原告一方是行政相对人，而官告民制度则与此正好相反，两者相比，除了原被告地位变更和诉讼费用分担之外，其他制度可以保留。
五．官告民制度的必要性。
（一）、行政与司法的关系来看，官告民的制度有其必要性。
行政权是在自己的领域通过一定的行政行为来实施立法者推行了的某种法律价值，从而使立法者通过制定法律所要实现的社会形态在行政权管辖范围内从观念层面转成为现实层面；司法权则通过纠纷的处理来维护立法者者所要推行的法律价值，这里我们看到，行政权是从自己的利益视角主动地介入社会生活来实施法律价值的，它自己并不是有能够使法律价值得到完整实现的天然合理性和自我证明性需要与之相对应的外界权力对行政行为进行审查，以确认立法者所推行的法使价值在行政权运行过程中是否得到了实现，这就需要这一外界权力在进行了这种审查活动中具有终结性的权威地位，否则，这一权力对政权的审查结论就会永远处于行政权随时可以生疑的境地，能使价值的维护权从何谈起呢？这也是司法权在维护法律价值经享有　性权威地位的原因所在。
（二）、现行的司法审查制度有必要改进。现行司法审查在某种程度上颠倒了法律关系的逻辑，把提起行政诉讼的义务加到了行政相对人的头上，为提起司法审查，行政相对人要浪费许多财力、人力、并且在许多情况下，即使行政相对人赢得了官司，其权利其实以经无法得到救济，特别是精神方面，人格方面，其中最重要的原因是国家赔偿不包括精神损害。
六、官告民制度的可行性。
在我国封建社会时期一直以来都是行政与司法合一，行政等同于司法，一级官僚机关作出的行政行为不受本级司法机关的审查，此时，行政行为无疑具有公定力、执行力。在这种体制下，要想行政行为得到进一步审查，得求助于上一级官僚机构，因为上下级机关是领导与被领导的关系，所以这种审查其实相当于现代的行政复议，在古代社会官告民的体制没有生存的土壤，即使是民告官也缺乏发展的土壤。
现代国家推行司法独立，为官告民制度的建立打下了坚实的基础，各国行政法都规定了行政诉讼制度，从而允许行政行为接受司法审查。行政执法接受司法审查的理念被人们接受，并在司法活动中得到实现。在美国，人们普遍认为：司法审查是法院监督行政机关遵守行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等了一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。
现在保护人权的运动风起云涌，不仅是一国内部的事情，而且成了全世界的事情，一个国家如果在人权保护方面出现问题，那么它在外交上会处于不利的地位，甚至会得到制裁。官告民的制度虽然不能从根本上解决问题，但它迎合了全世界掀起的保护人权的浪潮。
宁夏回族自治区人大常委会


宁夏回族自治区水利管理条例
宁夏回族自治区人大常委会


（1983年2月26日宁夏回族自治区第四届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 组织管理
第三章 工程管理
第四章 用水管理
第五章 经营管理
第六章 奖励与惩罚
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 水利工程是保障经济建设、人民生命财产安全和利用水资源发展国民经济的重要设施，是国家和人民的宝贵财富。为了充分发挥水利效益和合理利用水资源，促进工农业生产发展，根据我区实际情况，特制定本条例。
第二条 各级国家机关、部队、人民团体以及学校、厂矿企业、事业单位、城市街道、农村社、队和个人，都必须严格遵守本条例。
第三条 国家投资修建的水利工程，属国家所有，由国家管理；民办公助或社、队自筹资金修建的水利工程，属集体所有，由集体管理。

第二章 组织管理
第四条 各级水利部门是同级人民政府管理水利工程的职能机构，是水利工程管理单位的主管机关。
国家管理的水利工程属那一级行政单位领导，即由那一级人民政府建立管理机构。集体管理的由社、队设管理机构或专管人员。
第五条 水利管理实行统一领导，分级管理。凡在市、县、乡受益范围内的水利设施，由所在市、县、乡管理；跨市、县、乡的水利工程，由上一级或由上级委托一个主要受益单位管理。
第六条 水利管理单位的基本任务是：确保水利工程安全，充分发挥水利效益，提高科学管理水平，培训水利管理人员，为促进工农业生产和城乡人民生活服务。
水利管理人员的职责是：宣传、贯彻执行有关水利的方针、政策、法律、法令；保护、维修养护、运用水利工程设施，及时、合理地调配水资源，组织灌溉，征收水费等。
第七条 水利管理单位根据需要，建立有受益地区和受益单位代表参加的管理委员会，实行民主管理。管理委员会的决定，报上一级水利主管部门批准后执行。

第三章 工程管理
第八条 保护和管理好水利工程设施，人人有责，任何单位和个人不得毁坏。如需要改建、报废，必须经有关技术部门鉴定，报县以上水利主管部门审批。
第九条 各类水利工程的保护范围：
一、水库主坝背坡脚以外的土地，大型的不得少于二百米，中小型的不得少于一百米，副坝不得少于五十米；
二、大、中型灌区的干渠、支干渠、干沟、支干沟的外坡脚以外三十米，小型灌区的干渠五米，支斗渠三米，黄河堤防内外坡脚各三十米；
三、扬水灌溉干渠及旁山渠道外坡脚以外五十米；
四、闸坝、扬水站、水利枢纽及重要涵洞侧墙外二百米。
保护范围内的土地，由水利管理单位负责管理。已征用的，由水利管理单位使用。新建水利工程保护范围需要征用的土地，按自治区关于国家建设征用土地审批权限的规定，经批准后，划拨给水利管理单位使用。
第十条 为确保水利工程的安全和经济效益的发挥，任何单位和个人，必须遵守下列规定：
一、禁止毁坏堤坝、渠道、沟道、河道护岸码头、机井、排灌站和各类水利工程，以及观测、水文标志、通讯、电力交通等附属设施；
二、禁止在水利工程水域内炸鱼、毒鱼或电力捕鱼；
三、禁止在无路面的坝顶、堤顶、水闸交通桥行驶履带拖拉机、硬轮车和超重车辆；
四、禁止在水利专用的通讯线路上挂广播线；
五、禁止在工程保护范围内打井、埋葬、取土、建窑、挖沙、建筑、放牧、铲草、挖池养鱼、种植芦苇和水稻以及进行其它危及工程安全的活动；
六、禁止在排水沟道内打坝、拦网捕鱼、修建影响排水的建筑物；
七、禁止向水库、河道、渠道、沟道等水域倾倒垃圾、废渣、尾矿矿渣，堆置杂物和排泄未经净化的废水、污水；
八、禁止在防洪堤内的河滩、蓄洪区、水库库区内进行建筑、围垦；
九、禁止任意砍伐堤、坝、渠、沟上的树木；
十、禁止在河道中修建阻水及危害彼岸和相邻的导流码头、挑流坝等工程；
十一、在发生暴雨、山洪、险情时，不得阻碍和干扰退水、泄洪。
第十一条 各级水利管理单位必须严格执行检查、观测、巡护、维修制度，保护各类水利工程设施完好和正常运用。各受益单位有保护和维修水利工程的义务。出现险情，邻近的社、队、农场、企业、事业单位、国家机关、部队、学校等都必须立即行动，积极完成抢险任务。
第十二条 河道、渠道、沟道、水库上已修建的公路、铁路、桥涵、电站、渡槽等，由使用和管理单位养护，不得影响输水。在河道、渠道、沟道、水库上新建其它工程，必须做出规划设计，报上一级水利主管单位批准后，方得施工。

第四章 用水管理
第十三条 水是国家的资源，由水利部门统一管理，按计划分配水量。
第十四条 用水单位要向水利管理单位编报用水计划。水利管理单位根据工程设计、水源情况，参照气象、水文预报，对用水计划进行综合平衡，报上一级水利主管单位批准后执行。水源不足时，由水利管理单位根据水源情况，采取集中水量，按比例分配，轮流供水。
第十五条 加强统一管理，实行计划用水。根据农作物用水缓急，坚持先下游后上游、先高地后低地、昼夜轮灌的制度。灌溉次序由水利管理人员安排。任何单位和个人，不许私自扒口放水、打坝截水、抢水；不许大水漫灌、串灌、纵水入湖入沟、淹滩漫路。
第十六条 各受益单位根据水源情况，在水利管理单位的指导下，合理安排水旱、夏秋作物的布局。禁止插花种稻和在高斗、高地上种稻、养鱼，县以上人民政府规定的禁稻地区不许种稻，违者，水利管理单位有权停止供水。

第五章 经营管理
第十七条 水利管理单位，要加强经济核算，改善经营管理，扩大和提高经济收益，实现自给有余。
第十八条 水利管理单位负责向用水户征收水费和征用水利工。
一、凡由水利管理单位供水进行农田灌溉、植树、种草、发电、养鱼和从事各种工、副业生产及生活用水的，均应按国家规定的标准计价收费；
二、各类水利工程，实行计划用水，计量收费，超量用水要加价收费；
三、水利工程的维修和养护用工，由受益单位担负；
四、用水户必须按时按规定交纳水费和征工款，逾期不交者由水利管理单位收取滞纳金，经多次催缴无效的，水利管理单位有权停止供水；
五、集体管理的水利工程设施的维修养护收费标准，由集体单位民主讨论决定。
第十九条 水费和水利征工款等收入，是水利管理单位的自收自支资金，可以连年结转，主要用于管理经费、工程维修、设备更新、扩大效益、发展多种经营、职工工资、福利和奖励，不得用于其他开支。
第二十条 水利管理单位要结合当地农业生产，开展作物灌溉制度、地下水动态观测、盐碱地改良等科研试验工作，积极推广科研成果。

第六章 奖励与惩罚
第二十一条 凡有下列先进事迹之一的单位和个人，由各级人民政府和水利主管机关给予精神鼓励或物质奖励：
一、模范地执行有关水利方针、政策、法律、法令，同危害水利建设事业的违法行为作坚决斗争的；
二、保证水利工程安全，充分发挥效益，执行计划用水，科学灌溉，促进工农业生产发展，成绩显著的；
三、及时报告险情，积极抢险，防止严重事故的；
四、进行技术改革、试验、科研，为改进水利管理取得显著成绩的。
第二十二条 凡有下列行为之一的单位和个人，应分别情况，给予经济处罚、行政处分，直至追究刑事责任：
一、违反本条例有关规定的，水利管理单位有权批评制止、责令清除、赔偿损失或限期恢复。经批评教育不改的，根据国家和自治区有关法律、法令，分别情节轻重，报请公安机关给予警告、罚款和拘留；
二、对于故意破坏水利工程，扒口决堤，致使公私财产遭受重大损失或造成人、畜死亡等严重后果的，依法追究刑事责任；
三、对于干扰水利管理人员执行任务和围攻、打骂水利管理人员的，视其情节轻重、危害程度和认错态度，给予经济制裁、行政处分直至依法追究刑事责任；
四、水利管理人员利用职权之便，贪污盗窃、行贿受贿、敲诈勒索、徇私舞弊、打击报复的，或玩忽职守、虚报情况，伪造资料，使工农业生产和人民生命财产受到损失的，根据问题性质，情节轻重，损失大小和认错态度，分别给予经济制裁、行政处分直至依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第二十三条 自治区水利主管部门和各市、县可根据本条例规定，结合本地区的实际情况，制定具体管理办法或细则。

灌区管理办法和征收水费、水利征工办法，由自治区水利主管部门拟定，报自治区人民政府批准后执行。
第二十四条 本条例自公布之日起施行。过去自治区颁布的有关规定与本条例相抵触的，按本条例执行。



1983年2月26日