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株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市生猪规模养殖场管理办法》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 20:31:49  浏览:9381   来源:法律资料网
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株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市生猪规模养殖场管理办法》的通知

湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市生猪规模养殖场管理办法》的通知

株政办发〔2008〕15号


各县市区人民政府,市政府各有关局委办:

  经市人民政府研究同意,现将《株洲市生猪规模养殖场管理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。



  二○○八年七月三十一日





  株洲市生猪规模养殖场管理办法

  第一章总则

  第一条为加强和规范我市生猪养殖管理,促进生猪养殖业健康发展,确保肉品消费安全,根据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国畜牧法》、《农产品质量安全法》及《兽药管理条例》等有关法律、法规、规章的规定,结合我市实际特制定本办法。

  第二条本办法所指生猪规模养殖场(以下简称养猪场)为本市行政区域内存栏能繁母猪25头以上,年出栏生猪500头以上的养猪场。

  第三条凡在本市行政区域内建设或者经营养猪场的单位和个人,必须遵守本办法。

  第二章建设条件

  第四条场址选择:

  (一)符合当地畜牧业发展与用地规划要求。

  (二)地势高燥、开阔、背风向阳,在村庄的下风向,距铁路、公路、城镇、居民区、学校、医院以及其它畜禽养殖区500米以上。通风良好,便于排放雨水、生产与生活污水。

  (三)远离旅游区、河流水源、工业区、畜产品屠宰生产加工区和污染区,离交通要道有足够的卫生防疫间距。

  (四)场区必须“三通”,即:通水、通电、通路(入场区道路及场区内道路须硬化),水源洁净,环境条件良好。

  第五条养猪场布局:

  (一)按照自繁自养、全进全出的管理模式进行规划建设。

  (二)管理区包括:场区办公室和值班室,室内须悬挂各项管理制度及免疫程序。

  (三)生产区包括:猪舍、更衣室、消毒池、隔离舍、兽医室、出猪台和粪污处理区。

  (四)生产辅助区包括:饲料厂、仓库、水电房。

  (五)生活区包括:生活设施、环境绿化、防护隔离带、职工活动场所等。

  (六)无害化处理区包括:病猪隔离室、病死猪填埋井、粪污无害化处理设施(沼气池、粪便发酵池、污水三级沉淀池等)。

  (七)净道和污道。场区内净道和污道分开。人员、生猪和物资运转采用单向流转制,净道主要用于生猪周转、饲养员行走和运料等,污道主要用于粪便等废弃物清理。

  第六条建筑要求:

  (一)猪舍建筑设计符合本省气候环境条件达到防暑、防寒要求,室内空气流通良好。

  (二)猪舍建筑必须能预防一般的冰冻、冰雹等自然灾害,耐火性能应不低于砖瓦房耐火性能;栏距8-12米。

  第三章排污处理

  第七条养猪场粪污排放,应当符合国家排放标准。必须设置符合环保要求的畜禽粪便的堆放场所,实行无害化处理。必须将猪粪生产沼气或有机肥料,污水经三级沉淀才能排放。不得任意向水体或者其他环境直接排放生猪粪便、沼液、沼渣或者污水等。

  第四章引种管理

  第八条引入种猪品种必须是通过国家畜禽遗传资源管理委员会审定或鉴定的品种、配套系或国家批准引进的外来品种和配套系,种猪质量符合本品种相关标准。

  第九条种猪必须来源于无规定动物疫病区,无一、二类烈性传染病及其它对生产和产品影响较大的传染性疾病;且种源场具有种畜禽生产经营许可证、可提供种猪合格证明、有效检疫合格证明和种猪系谱。

  第十条从省外引入的种猪,须向当地动物卫生监督部门申报,按规定进行检疫、消毒、隔离饲养45天,观察无异常后方能转入猪场。

  第十一条销售种猪不得有下列行为:

  (一)以其他种猪品种、配套系冒充所销售的种猪品种、配套系;

  (二)以低代别种猪冒充高代别种猪;

  (三)以不符合种用标准的生猪冒充种猪;

  (四)销售未经批准进口的种猪;

  (五)销售未附种猪合格证明、检疫合格证明、系谱的种猪;

  (六)销售未经审定或者鉴定的种猪品种、配套系。

  第十二条种猪场销售商品代仔猪,应当向购买者提供其销售的商品代仔猪的免疫情况、饲养技术要求和有关咨询服务,并附动物防疫监督机构出具的检疫合格证明。销售种猪和商品代仔猪因质量问题给养殖者造成损失的,应当依法赔偿损失。

  第五章饲料与饲养

  第十三条养猪场饲料中无瘦肉精等国家或行业规定禁用的添加药物、无超标添加药物,饲料的贮放与加工配制操作规范。

  第十四条养猪场应当遵守国务院兽医行政管理部门制定的兽药安全使用规定,建立用药记录制度。禁止使用假、劣兽药以及国务院兽医行政管理部门规定禁止使用的药品和其他化合物。禁止将人用药用于动物。严禁在休药期间使用禁用药品。

  第十五条养猪场不得有下列行为:

  (一)使用未经高温处理的餐馆、食堂的泔水饲喂生猪;

  (二)在垃圾场或者使用垃圾中的物质饲养生猪。

  第六章动物防疫

  第十六条凡经营养猪场的单位和个人,必须向当地畜牧兽医行政主管部门申领《动物防疫合格证》后,方可建设或者经营。经营种猪场的单位和个人,还需要申领《种畜禽生产经营许可证》,方可经营。

  第十七条已领取的《动物防疫合格证》、《种畜禽生产经营许可证》有效期满,持证人仍需继续经营的,必须在期满前3个月内向当地畜牧兽医行政主管部门提出申请,审查合格换发新证后方可继续经营。

  第十八条养猪场的每批生猪进栏养殖,必须按规定当天向当地动物卫生监督机构报验;每批生猪出栏上市,必须按规定提前三天向当地动物卫生监督机构报检。当地动物卫生监督机构应及时派员检验、检疫,并办理有关手续。养猪场需运输生猪、生猪产品的,必须提供检疫证明方可托运,承运人必须凭检疫证明承运。

  第十九条国家资金扶持与奖励项目所需认定养猪场年出栏生猪数,以当地动物卫生监督机构检疫数为重要依据。

  第二十条养猪场必须按要求免疫,口蹄疫、猪瘟、猪蓝耳病等重大动物疫病免疫率达到100%。同时对免疫合格的生猪佩挂免疫标识管理。

  第二十一条养猪场所需口蹄疫、猪瘟、猪蓝耳病等国家规定强制性免疫的疫苗,由当地动物卫生监督机构统一无偿供应,禁止使用从非法渠道购进的疫苗。

  第二十二条养猪场发现疑似口蹄疫、猪瘟等重大动物疫情,应如实及时向当地动物卫生监督机构报告。任何单位和个人对重大动物疫情不得瞒报、谎报、迟报,不得授意他人瞒报、谎报、迟报,不得阻碍他人报告。

  第二十三条养猪场应当做好消毒灭原工作,定期对栏舍、场地进行消毒。养猪场要设置车辆消毒池,运载畜禽车辆进出都应消毒。

  第二十四条养猪场必须自觉接受当地畜牧兽医行政主管部门的监督管理,应当接受动物卫生监督机构对猪瘟、伪狂犬病、蓝耳病、布鲁氏菌病、口蹄疫等疫病及免疫抗体水平监测和药物残留检测。

  第二十五条染疫生猪及其排泄物、染疫生猪的产品、病死或者死因不明的生猪尸体,必须按照国务院兽医行政主管部门的有关规定严格处理,不得随意丢弃。

  第七章养殖档案

  第二十六条养猪场应建立养殖档案,并载明以下内容:

  (一)生猪的品种、数量、繁殖记录、标识情况、来源和进出场日期;

  (二)饲料、饲料添加剂、兽药等投入品的来源、名称、使用对象、时间和用量;

  (三)检疫、免疫、消毒情况;

  (四)生猪发病、死亡和无害化处理情况。

  第二十七条养猪场每季末向县级畜牧兽医行政主管部门上报存栏、出栏情况,并以此作为落实国家有关扶持政策的依据。

  第八章法律责任

  第二十八条依据《兽药管理条例》第六十二条规定未按照国家有关兽药安全使用规定使用兽药的、未建立用药记录或者记录不完整真实的,或者使用禁止使用的药品和其他化合物的,或者将人用药品用于生猪的,责令其立即改正,并对饲喂了违禁药物及其他化合物的生猪及产品进行无害化处理;对违法养猪场处1万元以上5万元以下罚款;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。

  第二十九条依据《畜牧法》第六十一条规定销售、推广未经审定或者鉴定的生猪品种的,由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门责令停止违法行为,没收生猪和违法所得;违法所得在五万元以上的,并处违法所得一倍以上三倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足五万元的,并处五千元以上五万元以下罚款。

  第三十条依据《畜牧法》第六十二条规定无种畜禽生产经营许可证或者违反种畜禽生产经营许可证的规定生产经营种猪的,转让、租借种畜禽生产经营许可证的,由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得;违法所得在三万元以上的,并处违法所得一倍以上三倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足三万元的,并处三千元以上三万元以下罚款。违反种畜禽生产经营许可证的规定生产经营种猪或者转让、租借种畜禽生产经营许可证,情节严重的,并处吊销种畜禽生产经营许可证。

  第三十一条依据《畜牧法》第六十四条规定使用的种猪不符合种用标准的,由县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得;违法所得在五千元以上的,并处违法所得一倍以上二倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足五千元的,并处一千元以上五千元以下罚款。

  第三十二条依据《畜牧法》第六十五条规定有以下行为之一的由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门或者工商行政管理部门责令停止销售,没收违法销售的生猪和违法所得;违法所得在五万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足五万元的,并处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,并处吊销种畜禽生产经营许可证或者营业执照。

  (一)以其他种猪品种、配套系冒充所销售的种猪品种、配套系;

  (二)以低代别种猪冒充高代别种猪;

  (三)以不符合种用标准的生猪冒充种猪;

  (四)销售未经批准进口的种猪。

  第三十三条依据《动物防疫法》第七十三条规定有下列行为之一的,由动物卫生监督机构责令改正,给予警告;拒不改正的,由动物卫生监督机构代作处理,所需处理费用由违法行为人承担,可以处一千元以下罚款:

  (一)对饲养的生猪不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种的;

  (二)种猪未经检测或经检测不合格不按规定处理的;

  (三)生猪、生猪产品的运载工具在装载前卸载后没有及时清洗、消毒的。

  第三十四条依据《动物防疫法》第七十七条有下列行为之一的,由动物卫生监督机构责令改正,处一千元以上一万元以下罚款;情节严重的,处一万元以上十万元以下罚款:

  (一)兴办养猪场和隔离场所,未取得动物防疫条件合格证的;

  (二)未办理审批手续,跨省、自治区、直辖市引进种猪及其精液的;

  (三)未经检疫,向无规定动物疫病区输入生猪的。

  第三十五条依据《动物防疫法》第七十八条规定经营、运输的生猪未附有检疫证明,由动物卫生监督机构责令改正,处同类检疫合格生猪货值百分之十以上百分之五十以下罚款;对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。

  第三十六条依据《动物防疫法》第八十条规定有下列行为之一的,由动物卫监督机构责令改正,处一千元以上一万元以下罚款:

  (一)不遵守县以上人民政府及其兽医主管部门依法做出的有关控制、扑灭动物疫病规定的;

  (二)藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的生猪和生猪产品的;

  (三)发布疫情的。

  第三十七条依据《动物防疫法》第八十三条规定有下列行为之一的,由动物卫生监督机构责令改正;拒不改正的,对违法行为单位处一千元以上一万元以下罚款,对违法行为个人可以处五百元以下罚款:

  (一)不履行动物疫情报告义务的;

  (二)不如实提供与动物防疫活动有关资料的;

  (三)拒绝动物卫生监督机构进行监督检查的;

  (四)拒绝动物疫病预防控制机构进行动物疫病监测、检测的。

  第三十八条依据《畜牧法》第六十六条规定养猪场未建立养殖档案的,或者未按照规定保存养殖档案的,由县级以上畜牧兽医行政主管部门责令限期改正,可以处一万元以下罚款。

  第九章管理责任

  第三十九条县级以上畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内养猪场的管理,对每个养猪场明确管理负责人,并提供良好服务。养猪场要主动遵守相关法律法规,接受畜牧兽医行政主管部门的依法管理。

  第四十条县级以上畜牧兽医行政主管部门要做好养猪场生产情况统计台帐,并每季末上报电子文档到市畜牧水产局。

  第四十一条生猪防疫检查以养猪场为重点,扶持资金以规模养殖量为主要依据,未统计的不予上报。

  第四十二条本办法自发布之日起计算三十日后实施。由市畜牧水产局负责解释。


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浅论税务行政处罚构成要素
魏 勇

税务行政处罚是税务机关实施税务行政管理的重要手段,也是税务机关行政执法中的经常性内容。一方面它对于税务机关日常税收征收管理活动起到“保驾护航”的作用;另一方面它与纳税人、扣缴义务人等税务行政管理相对人利益联系紧密。可以说,能否正确贯彻实施税务行政处罚是检验税务机关是否“依法行政、依法治税”的一块试金石。目前,学术界对于行政处罚方面的论述、著作颇丰,但大多侧重于法理阐述,而将行政处罚的一般原理与某一实务部门实践活动有机结合方面的论著廖廖无几,有关税务行政处罚方面的某些具体应用研究尤显可怜。基于此,笔者在不降低理论格调的基础上,注重行政处罚的一般原理与税务机关具体实践相结合,本文就税务行政处罚的概念、税务行政处罚主体和税务行政处罚种类等税务行政处罚构成要素进行了积极探索,创新地提出了税务行政处罚构成“四要素论”。

一、税务行政处罚的概念
目前,学术界对税务行政处罚研究不多,税务行政处罚的概念尚无通论,倒是对行政处罚的概念可谓众说纷纭,仁者见仁,智者见智。有学者在综合了十余种行政处罚定义后基于行政处罚与税务行政处罚外延上的属种关系给税务行政处罚下了一个定义:
所谓税务行政处罚,是指税务行政主体依照《行政处罚法》以及涉税法律、法规与规章的规定,对纳税主体违反税收征管法律规范、尚未构成犯罪的税务行政违法行为所实施的行政制裁。①笔者认为,上述定义基本上反映了税务行政处罚的内涵,但有几点值得商榷:(1)处罚对象界定为纳税主体欠缜密,非纳税主体也可能成为税务行政处罚的对象。纳税主体是否仅指纳税人?是否包括扣缴义务人?给人以模凌感觉。根据2001年5月1日施行的《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》)规定,扣缴义务人不是纳税人,只是因为法律的规定,使其负有代扣代缴税款义务而已,而根据《征管法》规定,扣缴义务人也可以成为税务行政处罚对象。退一步讲,即使纳税主体包括纳税人和扣缴义务人,除纳税人和扣缴义务人以外的非纳税主体也可成为税务行政处罚的对象。例如,某自然人不是纳税人,也不负有代扣代缴税款义务,但因其出售伪造发票而被税务机关处以罚款,成为了税务行政处罚的对象。又如,《征管法实施细则》第66条规定,“税务代理人超越代理权限、违反税收法律、行政法规,造成纳税人未缴或者少缴税款的,除由纳税人缴纳或者补缴应纳税款外,对税务代理人处以二千元以下的罚款”。可见,对于税务代理人这样的中介机构也可以成为税务行政处罚的对象。此外,由于共同违法的原因,非纳税主体成为税务行政处罚的对象的例子时有发生。综上所述,税务行政处罚的对象并不仅限于纳税主体,它包括按照涉税法律、法规与规章的规定成为税务行政管理的所有自然人、法人或者其他组织,行政法学上一般称之为税务行政管理相对人。(2)违反税收征管法律规范的提法欠严谨。理由如下:一提到税收征管法律规范,容易使人联想到《征管法》,实际上,税务行政处罚的法律依据并不限于《征管法》,还有《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《发票管理办法》、国家税务总局制定的部门规章以及其他涉税法律规范等。此外,征管法律规范主要是程序性规范,根据《中华人民共和国立法法》、《行政处罚法》的规定,国家税务总局制定的实体性规章当然也可设定税务行政处罚。(3)对免于刑事处罚的某些涉税犯罪人,税务机关可依法实施行政处罚。例如,根据新刑法附则第452条第3款附件二第5项《全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》第7条:“对犯本规定之罪的,由税务机关追缴不缴、少缴、欠缴、拒缴或者骗取的税款。对依法免于刑事处罚的,除由税务机关追缴不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款外,处不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款5倍以下的罚款”。可见,并不是所有犯罪行为,都不能实施税务行政处罚。
综上所述,笔者认为,较为科学的税务行政处罚定义应是:税务行政处罚是指税务行政主体依照《行政处罚法》以及涉税法律、法规与规章的规定,对税务行政管理相对人的尚未构成犯罪的税务行政违法行为和虽构成犯罪但免于刑事处罚的某些涉税犯罪行为依法实施的行政制裁。

二、税务行政处罚的构成要素
任何行政处罚,都有其基本构成要素。离开了构成要素,行政处罚将会“皮之不存,毛将附焉”。“税务行政处罚作为行政处罚体系中的一种形式,同样也有其基本构成要素”。②怎样理解税务行政处罚的构成要素?众所周知,刑法的犯罪构成理论已十分成熟,“我国刑法理论的通说认为,犯罪构成是刑法规定的,决定某一行为的社会危害性及其程度,而为该行为成立犯罪所必须具备的一切客观要件与主观要件的有机整体”。③笔者认为,税务行政处罚的构成要素不应当简单照搬刑法的犯罪构成理论,否则就成为“税务行政违法的构成”了。构成要件强调的是具备了一定的事实条件后,将会发生一定的法律效果。而税务行政处罚的构成要素强调的是若干部分组成一个有机联系的整体。虽然二者有很大区别,但犯罪构成的理论对于研究税务行政处罚的构成要素仍有一定的借鉴意义,那就是构成要件的有机统一性,笔者认为,税务行政处罚的构成要素也应当具备有机统一性,类似于数学上集合与元素的关系,例如,小于3的自然数的集合,那么“1”、“2”则是这个集合的基本元素,在这个集合中,元素具有互异性、确定性和无序性的特征,它们有机结合在一起构成了小于3的自然数这个集合。基于上述认识,笔者认为,税务行政处罚构成要素是指税务行政处罚中那些最基本的构成元素,这些基本的构成元素是税务行政处罚这个“集合”的充分必要条件,它们有机结合成一个密不可分的统一体,这个统一体便是税务行政处罚,没有这些最基本的构成元素,将不能构成为税务行政处罚。目前,学术界对税务行政处罚的构成要素研究不多,普遍认为税务行政处罚的构成要素主要由税务行政处罚主体、税务行政处罚对象和税务行政处罚的适用范围三个要素构成④为了论述简便,笔者暂且将其称之为“三要素说”。笔者认为,“三要素说”不能全面准确反映税务行政处罚的构成,税务行政处罚应当由税务行政处罚主体、税务行政处罚客体、税务行政违法行为和税务行政处罚种类“四要素”构成。例如,我们经常见到税务机关在报道税务违章案件时称:“某税务机关对某公司的偷税行为处以罚款××元”。在这则报道中,某税务机关是税务行政处罚主体,某公司是税务行政处罚对象,即税务行政处罚客体,偷税行为是税务行政违法行为,罚款是税务机关实施行政处罚的种类。由此可见,税务行政处罚应当由税务行政处罚主体、税务行政处罚客体、税务行政违法行为和税务行政处罚种类“四要素”构成。
(一)税务行政处罚主体
什么是税务行政主体?什么是税务行政处罚主体?主要包括哪些范围?要弄清以上问题,首先要弄清什么是行政主体。“对于行政主体的界定,学者们在表述上大同小异,基本一致。”⑤笔者认为,其中较具代表性的定义是:“行政主体,是指能以自己名义行使国家行政职权,作出影响行政相对人的行政行为,并能由其本身对外承担行政法律责任,在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律、法规授权的组织”。⑥由此可见,税务机关和法律、法规授权的具有税务行政管理权的组织是税务行政主体,而税务行政处罚主体属于行政主体的范围,加之其受到《行政处罚法》的一般规制和《征管法》的特殊规制,所以,税务行政处罚主体就是根据《行政处罚法》和《征管法》规定的享有行政处罚权的税务行政主体。但在具体税务实践中,存在以下几种特殊情况值得研究和注意:
其一,税务机关的直属执法单位是否属于税务行政处罚主体?笔者所在单位南充市国家税务局下面就设有征收局(现已更名为征收处)、管理局(名称变化频繁,有时又叫直属分局)和稽查局这样的直属机构。另外在区县一级国税机关下面同样设有类似机构。据笔者了解,这种机构设置法在四川省的国税系统、地税系统带有一定普遍性。这些直属单位的人事关系不独立,均隶属于上级机关市国税局,经费有时独立,有时不独立。在实际税务工作中,上述这些直属单位均以自己的名义对外独立从事税款征收、税务管理和税务检查活动,有时还以自己的名义对税务行政管理相对人实施税务行政处罚。那么,这些税务直属单位是否具有独立税务行政处罚主体资格?根据《行政处罚法》第二十条规定,“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。笔者认为,结合税法相关规定,对上述规定正确理解至少应把握以下二点:一是税务行政处罚主体一般应该是县级以上税务机关,诸如县及其以上国税局、地税局。二是按特别法优于一般法的法学理论,涉税法律法规有特殊规定的,从其特殊规定。根据《征管法》第74条之规定,“本法规定的行政处罚,罚款额在二千元以下的,可以由税务所决定”。该特殊规定使得税务所也可成为限定条件下的税务行政处罚主体。至此,具有税务行政处罚主体资格的应为:县级以上税务机关和征管法特别授权的税务所。但要明晰直属单位的处罚主体资格尚需作进一步分析。因此衍生的第二个层次问题是:何谓税务机关?《征管法》第14条对税务机关的界定为:各级税务局、税务分局、税务所和按国务院规定设立并向社会公告的税务机构。《征管法实施细则》第9条第1款将“按国务院规定设立并向社会公告的税务机构”进一步明确界定为省以下的稽查局。根据以上二个层次的逻辑推理,税务机关的直属执法单位中稽查局属于税务机关,毫无疑问,地市级税务局以上的稽查局无论从那个角度来看都依法独立享有行政处罚权。但是,现在要思考的问题却是:县税务局的稽查局究竟属于县级以上税务机关?还是属于税务所范围?抑或都不是?有人认为,县税务局稽查局只具有象税务所那样的行政处罚权。笔者认为,只从稽查局的级别来看税务行政处罚权的观点值得商榷,因为对于稽查局与税务所的级别联结点征管法只字未提,问题的关键在于县人民政府具有行政处罚权的行政机关如何理解?具体到税务部门,是否意味着县税务局是人民政府具有行政处罚权的行政机关而县税务局稽查局就不是县人民政府具有行政处罚权的行政机关?下面笔者结合《行政处罚法》第20条和《征管法实施细则》第9条第1款谈谈自己的看法,县税务局稽查局是税务机关无疑,且具有行政处罚权,加之一个县只对应一个税务稽查局,故笔者认为,县税务稽查局属于行政处罚法第20条规定的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关,因此,县税务局稽查局不属于税务所的范畴,属于依法享有独立的行政处罚权的税务机关范围,与县税务局享有同样的税务行政处罚权。但需要注意的是,《征管法实施细则》第9条第1款规定“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”,所以稽查局的处罚范围应当限于上述四类案件,除此范围外,稽查局无权实施税务行政处罚。笔者曾见到稽查局对纳税人违反日常税收征管行为进行罚款的案例,例如对纳税人违反发票管理、帐簿、凭证管理行为实施了税务行政处罚,这显然违反了行政处罚主体法定原则,应当引起税务稽查部门的高度重视。在税务实践中,如果稽查部门发现了不属于自己处理范围内的一般税务行政违法行为时,其正确的处理方式是移交纳税人、扣缴义务人的主管税务机关实施行政处罚。分析至此,只解决了稽查局的税务主体资格问题,所以,第三个层次的问题是:直属单位中的征收局、管理局是否包括于“税务局”和“税务分局”的范围内?对此问题,实践中操作不一,不同地区不同部门(尤其是司法部门)理解认识不一,争论很大。主要有三种观点:第一,按称谓原则,只有明确称为“税务局”、“税务分局”的,才具有相应的税务处罚主体资格。也有法院判决直属单位败诉的例子,其理由是国税局直属局、征收局没有“税务局”和“税务分局”的字样。第二,按行政区域设立原则,除税务所外,只有与县级以上人民政府相对应的税务局才有主体资格。第三,按级别原则,各级税务局和税务所及科级以上税务分局有主体资格。这三种观点是分别从不同的角度来谈税务行政处罚主体问题的,各有其道理。笔者赞同第二种观点,因为这更符合《行政处罚法》规定。但要从根本上解决税务直属单位的行政处罚主体资格这样的重大问题,还得必须通过完善税收立法来解决。所以,在目前尚无法律明确规定的情形下,根据行政处罚主体法定原则,目前各级税务机关设立的管理局、征收局均不属于税务机关,只能作为税务机关的一种内设机构来看待,内设机构显然不具有独立税务行政处罚主体资格,其对外执法行为只能是基于委托关系,以设立该机构的税务机关名义行使,这一点还可以从司法解释得到印证, 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第21条规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托”。综上所述,笔者认为,上述不具有税务行政处罚主体资格的管理局、 征收局这样的直属单位以自己名义作出的税务行政处罚行为有违法之嫌,合法的处理方式应当是上述税务直属单位以其所属机关的名义对外实施税务行政处罚。
其二,海关、财政部门也可成为税务行政处罚主体。《征管法》规定,“关税及海关代征税收的征收管理,依照法律、行政法规的有关规定执行”。“耕地占用税、契税、农业税征收管理的具体办法由国务院另行制定”。在过去很长一段时间里,农业“四税”由财政部门征收。可见,海关、财政部门基于法律、法规的特殊规定也可成为特定的税务行政处罚主体。
其三,依法成立的某些综合执法机关也可成为税务行政处罚的主体。根据《行政处罚法》第16条的规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。所以,税务行政处罚主体还有可能是依此规定成立的综合执法部门。如过去我们经常听到的“三查办”(指为财政、物价和税收三大检查而成立的专用办公室,该部门享有税务行政处罚权)。但有二点值得注意:一是设立综合执法部门的权限只在国务院和省、自治区、直辖市一级,地市州一级政府无权设立;二是由于国税局属于垂直管理部门,地方政府无权将国税机关的行政处罚权交由其他行政机关行使。除依法成立的某些综合执法机关外,目前还没有法律、法规明确其他组织或者个人可以通过授权的方式或委托方式成为税务行政处罚的主体。
(二)税务行政处罚客体
笔者将税务行政处罚主体所指向的对象,称为税务行政处罚的客体。前文已论知,税务行政处罚的客体(对象)是税务行政管理相对人。但有几点值得注意:一是对于不满14周岁的人、精神病人、间歇性精神病人在精神不正常时有税务违法行为的,依法不予税务行政处罚。二是税务行政处罚还应当遵循“一事不二罚款”原则,如果税务行政管理相对人的同一个违法行为被其他部门处以罚款的,则其不能成为税务行政处罚的客体。三是当法人违反涉税法律规范时,一般只对法人实施行政处罚,不对直接责任人员、主管负责人员、法人代表实施处罚。即对法人的税务行政违法行为,采取“单罚制”,这和刑法对法人经济犯罪一般采取“双罚制”的做法是不同的。
(三)税务行政违法行为
一般说来,税务行政处罚所制裁的是税务行政管理相对人实施的构成行政违法但尚未构成犯罪的行为,但违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。如果税务行政管理相对人构成了危害税收征管罪,根据税收征管法规定,应由税务机关移交司法机关处理,不能给予税务行政处罚。但有一种特殊情况是,纳税人构成了偷税、抗税、逃避追缴欠税、骗取出口退税犯罪的,但依法免于刑事制裁,根据刑法有关规定,可以由税务机关对其实施行政处罚。
根据《征管法》的立法技术和体例,笔者将税务行政违法行为分为违反税务管理的行为、违反税款征收的行为、违反税务检查的行为和特殊税务违法的行为。
1.违反税务管理的行为
主要包括:未按照规定办理、变更、注销税务登记的行为;未按规定使用税务登记证件的行为;未按规定办理税务登记验证、换证的行为;未按照规定设置、保管帐簿或者保管记帐凭证和有关资料的行为;未按照规定将全部银行帐号向税务机关报告的行为;银行和其他金融机构未依照规定在从事生产、经常的纳税人的帐户中登录税务登记证件号码,或者未按规定在税务登记证件中登录从事生产、经常的纳税人的帐户帐号的行为;按照规定安装、使用税控装置,或者擅自改动税控装置的行为;非法印制、转借、倒卖、变造或者伪造完税凭证的行为,未按规定进行纳税申报的行为;虚假申报或不申报行为;违反发票管理规定的行为等。
2.违反税款征收的行为
主要包括:偷税行为;逃避追缴欠税行为;骗取出口退税行为;抗税行为;逾期未缴、少缴税款的行为;扣缴义务人不履行扣缴义务的行为;纳税人拒绝代扣、代收税款的行为;税务代理人违法导致纳税人未缴或者少缴税款的行为等。
3.违反税务检查的行为
主要包括:不配合税务机关依法检查的行为;银行及其他金融机构违反协助检查义务的行为等。
4.特殊税务违法的行为
除上述三大类税务行政违法行为外,为了保障税务机关行政处罚权的权威性,《征管法》第72条规定,从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为,拒不接受税务机关处理的,税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。这里的“拒不接受税务机关处理的行为”是一种特殊的税务行政违法行为。此外,《全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》第7条规定纳税人因不缴、少缴、拒缴和骗取税款而免于刑事处罚的,可以由税务机关实施行政处罚,这是一种免于刑事处罚而应受到税务行政处罚的特殊税务违法行为。
(四)税务行政处罚种类
根据《行政处罚法》规定,行政处罚种类为:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得,没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。由于税务行政处罚是行政处罚的一部分,税务行政处罚的种类也只能在上述种类中予以明确。但因为税务行政行为的特殊性,其种类不可能将行政处罚规定的种类全部囊括,例如,税务机关不能对税务管理相对人作出行政拘留、责令停产停业的处罚决定。那么,税务行政处罚的种类究竟有哪些呢?根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则(暂行)》(以下简称《复议规则》)第八条第(五)项,税务行政处罚行为有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但税务行政处罚是否仅限于这三种?下面笔者作进一步探讨。
1.“停止出口退税权”这种行政处罚最早出现在国家税务总局1994年制定的部门规章《出口货物退(免)税管理办法》第33条里,但在法律上有明确规定的是2001年新修订后的《税收征收管理法》第66条。根据《行政处罚法》行政处罚种类设定权限规定,国家税务总局规章设定行政处罚权只限于警告和一定数量的罚款。行政处罚法生效后,为了贯彻落实《行政处罚法》,国家税务总局曾发出《关于税务行政处罚有关问题的通知》(国税发[1998]20号),该通知对总局制定的有关规章中不合法的行政处罚设定进行了修改,但未见对停止出口退税权的行政处罚设定作出修改。所以从税务行政处罚权设定的合法性来说,自1996年10月1日《行政处罚法》施行以来至2001年5月1日新税收征管法实施这段期间,税务机关作出的停止出口退税行政处罚是没有法律依据的,是违法的。
2.“责令限期改正”是否属于行政处罚?纵观税收征管法,有很多关于“责令限期改正”法律条文。很多人认为,责令限期改正和警告一样,属于行政处罚的申诫罚。⑦通说认为,申诫罚是行政机关对行政违法行为为提出警戒或者谴责,申明其有违法行为,通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响,引起精神上的警惕,使其不再违法的行政处罚形式。由此看来,似乎将责令限其改正归于申诫罚是顺理成章的事情。但笔者认为,“责令期限改正”不是行政处罚。理由如下:第一,《行政处罚法》在列举处罚种类时没有将“责令限期改正”这种处罚种类单列,如果将其归属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的话,由于“责令限期改正”大量存在于各类行政法律法规中,行政处罚法的立法目的就是对行政机关处罚行为的规范,如果“责令限期改正”属于行政处罚,则《行政处罚法》完全应该将这种经常性的高频率行政处罚单列为处罚种类之一。第二,《行政处罚法》规定,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。这表明,对任何违法行为,行政机关在实施处罚时,均应当责令改正,可见,“责令限期改正”只是行政机关发现违法行为后进行处罚前必经的一种行政前置处理程序。第三,税收征管法通常规定对于纳税人的违法行为由“税务机关责令限期改正,可以处××元罚款”。如果责令限期改正是一种行政处罚,就可能导致纳税人的同一个违法行为,会受到税务机关二种轻重不同的行政处罚:责令限期改正和罚款,其结果就会导致有悖于行政处罚的“过罚相当”和“一事不二罚”(非我国的“一事不二罚款”)原则。综上所述,“责令限期改正”不应是一种税务行政处罚,而是税务机关纠正违法行为所必须的前置行政处理程序。
3.取消增值税一般纳税人资格证、停止使用、不予出售增值税专用发票、停止抵扣进项税额权是否属于行政处罚?笔者认为,上述具体行政行为属于税务行政处罚中的行为罚。所谓行为罚,是指限制或剥夺税务行政违法者某些特定行为能力和资格的处罚。行为罚的基础是行政管理相对人拥有某种法定的资格或能力,该资格或者能力是行为人活动的依据或保障,受到法律的保护。⑧如果行为人违反法定条件或违反行使该权利的规则,行政机关就有权依法取消或者限制该行为能力(资格)。取消增值税一般纳税人资格证、停止使用、不予出售增值税专用发票、停止抵扣进项税额就是剥夺了纳税人某一方面的资格和能力,根据行为罚的内涵,上述具体行政行为应该属于税务行政处罚范畴。但国家税务总局《税务行政复议规则》未将上述几种情形规定为税务行政处罚,而是将其单列为与行政处罚并列的其他几种具体税务行政行为。为何该规则将停止出口退税权列为税务行政处罚,不将与其性质完全相同的停止抵扣进项税额、取消增值税一般纳税人资格证列为行政处罚呢?这着实令人费解。笔者认为,《复议规则》的这种做法严格说来是欠妥的。正确做法应该将取消增值税一般纳税人资格证等限制纳税人资格行为列入《复议规则》第八条第(五)项中,与罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权并列为税务行政处罚种类。
4.提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境是否属于行政处罚?关于这个问题有二种看法,一说属于行政处罚,认为是税务行政处罚中的行为罚,一说不属于税务行政处罚。笔者赞同第二种观点。理由:第一,税务行政处罚主体应是税务机关,这两种行政行为都是由税务机关提请有关部门作出处理,是否处理的最终权限在工商行政部门和公安机关。退一步讲,就算工商部门接受了税务机关的提请,作出了吊销营业执照的处罚决定,那也只能算是工商部门作出的工商行政处罚决定,而不是税务行政处罚决定。第二,行政处罚决定一经作出就会对行政管理相对人产生终局性的不利影响,而提出通知出境管理机关阻止出境只对当事人的行为进行临时限制,当纳税人将欠税清缴后,这种阻止出境措施便会失去存在理由。所以,与其说通知出境管理机关阻止出境是一种行政处罚,倒不如说是一种行政强制措施更恰当。
5.没收“非法所得”是否是行政处罚?经国务院批准,财政部发布的《中华人民共和国发票管理办法》对违反发票管理行为的法律责任是“没收非法所得”,没收非法所得是否属于税务行政处罚?有人认为,“没收非法所得”与“没收违法所得”是同一概念,只是用语不规范而已⑨。笔者认为,没收非法所得不能等同于没收违法所得,理由是:“非法”与“违法”是两个不同的概念,“违法”范围广泛,除了违反法定义务外,当法律规定了法律主体可以享有某种权利和实施某种措施,但在实施过程中违反了法律的规定的也可叫违法,而“非法”是指法律没有规定主体可以享有某种权利某种措施,而享有了该权利和实施了该措施。⑩例如,税务机关对税务行政管理相对人进行行政拘留是非法的,而税务机关对税务行政管理相对人进行超限额罚款则是违法的。可见,“没收非法所得”是法律将税务行政管理相对人的非法行为恢复到“非法行为”前的一种手段,使非法行为人由于非法行为获得的利益归于零。而行政处罚的重要特征之一就是具有惩罚性,如纳税人偷税除了由税务机关追缴所偷税款外,还要处以一定数额的罚款,这个罚款便带有明显的惩罚性。没收非法所得显然不具有惩罚性,故不应当将其纳入行政处罚的范围。
综上所述,笔者认为,就目前税收立法和税务实践而论,税务行政处罚的种类应当有罚款、没收非法财物和违法所得、停止出口退税权、取消增值税一般纳税人资格证、停止使用、不予出售增值税专用发票、停止抵扣进项税额权六种。

(作者单位:四川省南充市国税局政策法规处)

注释:
①刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第5页。
②参见胡金木主编:《税务执法全书》,中国财政经济出版社,2003年12月第1版,第399页。
③司法部国家司法考试中心编审:《国家司法考试辅导用书(第二卷)》,法律出版社,2003年版第13页。
④参见胡金木主编:《税务执法全书》,中国财政经济出版社,2003年12月第1版,第399页;刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第5页。
⑤应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》,法律出版社,2002年10月第1版,第115页。
⑥张树义主编:《国家司法考试要点难点考点精粹》,中国经济出版社,2002年4月第1版,第58页。
⑦参见胡金木主编:《税务执法全书》,中国财政经济出版社,2003年12月第1版,第403页和刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第54页。
⑧刘剑文总主编、宋功德编著:《税务行政处罚》,武汉大学出版社,2002年3月第1版,第61页。

关于进一步做好医药储备工作有关事项的紧急通知

国家经贸委


国家经济贸易委员会文件

国经贸运行[2002]543号


关于进一步做好医药储备工作有关事项的紧急通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团经贸委(经委),各中央医药储备单位:

  今年入夏以来,我国部分地区连降暴雨,一些地区发生洪水、泥石流等自然灾害,人民群众生命和财产损失严重。灾情发生后,党中央、国务院高度重视,各受灾地区和有关部门积极组织力量抢险救灾。为充分发挥医药储备工作的作用,确保灾区人民群众的生命安全和身体健康,保证灾、疫情发生后灾区对药品和医疗器械的紧急需要,现就进一步做好医药储备工作有关事项紧急通知如下:

  一、各地经贸委及中央医药承储单位要认真贯彻国务院《关于改革和加强医药储备管理工作的通知》(国发[1997]23号,以下简称《通知》)、国家经贸委、财政部《关于印发国家医药储备管理办法的通知》(国经贸[1999]544号,以下简称《储备管理办法》)和财政部《关于印发国家医药储备资金财务管理办法的通知》(财工字[1997]448号)精神,对本地区、本部门的医药储备工作进行一次全面检查,要吸取1998年特大洪涝灾害中救灾药品供应工作的经验教训,把工作做在前面,掌握主动。

  二、各地经贸委要严格按照《通知》要求,切实发挥好地方医药储备的作用。发生一般或本地区范围内的灾情、疫情及突发事故和地方常见病、多发病需要动用药品和医疗器械储备时,由地方储备负责供应;发生重大灾情、疫情及重大突发事故,地方储备难以满足供应,可按规定的程序申请动用中央医药储备。各地特别是受灾地区医药储备管理部门要主动与地方救灾防疫部门联系,以确保发生灾情、疫情及突发事故时,本地区救灾药品和医疗器械的及时有效供应。

  按照《储备管理办法》的规定,没有建立地方医药储备的省、自治区、直辖市,原则上不得申请动用中央医药储备。因此,海南、青海、新疆3个尚未建立省级医药储备地区的经贸委,要迅速向省(自治区)政府作出专门报告,尽快落实地方医药储备资金,建立完善省级医药储备。

  三、各地经贸委及中央医药承储单位要进一步建立健全领导责任制并明确责任部门,严格落实24小时值班制度,务必确保储备职能部门通讯畅通;确保药品、医疗器械储备的品种和数量;确保在紧急需要时,救灾药品能够快速、及时调拨。

国家经济贸易委员会

二OO二年七月三十日